饶国礼诉某物资供应站等房屋租赁合同纠纷案

指导案例170号；饶国礼诉某物资供应站等房屋租赁合同纠纷案

裁判要点：违反行政规章一般不影响合同效力，但违反行政规章签订租赁合同，约定将经鉴定机构鉴定存在严重结构隐患，或将造成重大安全事故的应当尽快拆除的危房出租用于经营酒店，危及不特定公众人身及财产安全，属于损害社会公共利益、违背公序良俗的行为，应当依法认定租赁合同无效，按照合同双方的过错大小确定各自应当承担的法律责任。

实务问答：

实践中，经常需要对包括合同在内的民事法律行为的的效力进行判断。而判断合同是否无效，原来主要依据为《合同法》第52条。但该条第（五）项中的“强制性规定”则较为模糊。为此，《合同法解释二》第14条进一步明确：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”

民法典生效后，合同法被废止，判断民事法律行为效力的主要依据变为民法典总则编第六章第三节（民事法律行为效力）尤其依照民法典第153条第1款“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”但如合同法第52条一样，民法典第153条中的强制性规定，无疑也是指效力性强制性规定。也就是说，违反与效力性相对的管理性强制性规定并不必然导致合同无效。但判断一个强制性规定，属效力性强制性规定还是管理性强制性规定，无论对实务界还是理论界，都是一大难题。笔者结合各个方法的优缺点，联系审判实际，提出了下述“三步法”：

第一步，找“无效”。即看该强制性规定及相应的解释性规定中是否明确规定了违反后“无效”的后果。若明确规定了“无效”的后果，则为效力性强制性规范。若找不到“无效”，则进入第二步。例如，建设工程施工合同解释一（2020年修正）第1条明确规定无资质所签订的协议是无效的，故该解释对应的相关规定建筑法（2019年修正）第13条关于主体资质的规定，即属效力性强制性规定。

第二步，看“句子”。透过相关规定的字句，能判断为“禁止任何人、在任何时间、任何地点、以任何方式”从事某种行为的，即否定整个合同行为的，倾向认定为效力性强制性规定；若为“禁止特定人、在特定时间、特定地点、以特定方式”从事某种行为的，即并非否定整个合同行为，而是限制合同行为某些条件的，倾向认定为管理性强制性规定。如果透过“字句”看不出上述内容，或者能看出但不太确定，需进一步检验的，则进入第三步。例如，储蓄管理条例第23条（2011年修订）规定：“储蓄机构必须挂牌公告储蓄存款利率，不得擅自变动。”首先进行第一步，找“无效”，但我们发现并无明确的“无效”后果，故需进入第二步，看“句子”。透过句子可以看出，该规定并不是禁止任何人的，不是对所有储蓄合同的否定，而是禁止储蓄机构（特定人）不按照挂牌利率订立储蓄合同的，故应为管理性强制性规定，不应单纯基于违反该规定而认定合同无效。

第三步，抓“实质”。从本质上来说，效力性强制性规定主要在于“直接维持或保护公共利益”，管理性强制性规定主要在于“维护特定的管理秩序”。若规定意在禁止某类交易行为的发生，以避免对实质性公共利益的损害，则为效力性强制性规范；若规定意在禁止以违反法律的方式进行某类交易的行为，以避免对管理秩序造成损害，则为管理性强制性规范。

例如，保险法（2015年修正）第6条关于保险业从业资格的规定。首先按照第一步找“无效”，发现并无“无效”字样，故进入第二步看“句子”。但透过句子“保险业务由依照本法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务”，我们不能肯定是禁止“任何人”还是禁止“特定人”，即使勉强可认定但仍觉得需要进一步检验的，故需进入第三步抓“实质”。经分析可知，该规定的“实质”，并非仅出于便于管理的需要，更重要的是为了保障不特定的投保人利益，涉及更多的还是公共利益，故此应认定为效力性强制性规定。

上述“三步法”，并没有一上来就对国家或公共利益进行判断，避免了径直考量强制性规定的预期目的，而是从简单处着手，兼顾形式与实质，循序渐进，在坚持法律逻辑的基础上将强制性规定的判断规范化、流程化，简单迅速，可行易行。

（ 2）违反规章与违反公序良俗之间的关系

据前所述可知，从合同法到民法典，认定违“法”行为无效的“法”限于法律、行政法规，违反规章原则上并不影响合同效力。违反规章同时构成违背公序良俗，应认定合同无效。但这并非是因为违反了规章而是违背了公序良俗，即裁判依据为民法典第153条第2款“违背公序良俗的民事法律行为无效”之规定。

即便如此，也并不意味着在判断某一合同或者民事法律行为是否违背公序良俗时无需考虑是否违反规章。因实践中，往往只有在某一行为违反了规章内容时，才会进入是否违背公序良俗的判断。就本指导性案例而言，商品房屋租赁管理办法虽为部门规章，但该办法第6条“不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租”内容体现的则是对公共安全的保护、对公序良俗的维护。案涉当事人将不符合安全标准、应当拆除的D级危房出租用于商务酒店，违反了上述第6条的规定，显而易见也违反了社会公共利益、违背了公序良俗，法院最终认定合同无效。

在考察在违反规章是否构成违背公序良俗时，下述角度的考量应受到重视，现结合常见的金融领域为例说明：

一是规范对象方面。即规范对象是交易行为本身还是市场主体准入条件，抑或是对监管对象进行合规性监管。一般来说，只有当规章的规范对象是交易行为本身或市场主体准入条件时，才可能影响合同效力。对监管对象的合规性要求，一般不影响合同效力。

二是相对人利益保护方面。需考察规范对象是一方行为还是双方行为。若规范对象仅为一方，基于相对人利益保护的考量，不应轻易否定合同效力。

三是监管力度方面。若违反规章后果仅是导致行政处罚，则监管强度较弱，一般不宜以此否定合同效力。若违反规章的行为可能构成犯罪，则监管强度较强，认定合同效力时需进行考量。

四是社会影响方面。当违反规章行为可能造成严重社会后果如系统性金融风险时，才可以违背公序良俗为由否定合同无效。而判断社会后果是否严重时，需要看此类违规是否普遍，认定此类交易行为效力对整个行业影响如何。

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