不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权

最高院：不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权

【裁判要旨】

1.关于不动产登记与物权变动的关系问题

当事人之间发生不动产买卖、赠与、继承、承包等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人对物权变动登记行为提出异议的，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖、赠与、继承、承包等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《行政诉讼法》第六十一条的规定，在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物权登记。在基础民事争议尚未解决的情况下，当事人不宜迳行提起行政诉讼。

2.关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题

现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题(当然,如果实质无争议,仅是证书文字等记载错误等情形除外)。在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合。

3.关于地方人民政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑的问题

在不动产权属争议情形下，当事人一方或者双方可以申请地方人民政府（不动产登记机构）分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复议程序，三是权属争议处理程序。三种程序的适用条件和范围相互交叉.行政复议程序便捷、宜启动，证明标准相对容易达到；权属争议处理程序最能够彻底解决争议；更正程序在解决非实质性权利争议具备优势。基于上述三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认地方人民政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8483号

......

一、二审法院经审理查明，2007年9月1日，龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）向西方村第七组、第八组及胡根源、方云才分别颁发了龙林证字（2007)第08004号、07227号、07242号林权证等。2016年9月26日，方旭升等5人以近期在其他诉讼中才获知存在前述颁发给西方村第七组、第八组的龙林证字（2007)第08004号林权证（以下简称被诉林权证），龙游县政府的登记行为违背客观事实且程序违法，登记林地使用权和林木所有权、林木使用权为村民小组缺乏事实和法律依据，并损害方旭升等5人合法权益应予撤销为由，向衢州市政府申请复议，请求撤销龙林证字（2007)第08004号林权登记行为。同年9月11日，方旭升等5人代理律师朱全有向复议机关提交了《代理意见》，主张“西方村存在这种同一林地两种登记的《林权证》等”。2016年9月30日，衢州市政府经审查认为，相关案件是林木、林地权属争议引发的纠纷，在调解未达成协议的情况下，应由林权争议处理机构提出处理意见，并报同级人民政府作出决定，方旭升等5人对处理决定不服再依法申请行政复议，而不能直接申请行政复议，遂作出衢府复〔2016〕第28号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）并依法送达。

一审法院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，方旭升等5人主张自己所持有的林权证与被诉林权证存在部分权利重复登记的情况，而方旭升等5人所持有的林权证与西方村第七组、第八组所持有的被诉林权证均系有权机关依职权作出，故在双方均认为自己对林权证范围内的林权合法拥有权益的情形下，相关争议属于林权争议，应当依《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，由各级人民政府依法作出处理决定。衢州市政府据此作出驳回行政复议申请的决定，于法有据。方旭升等5人主张相关林权重复登记行为不属于林权争议，于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方旭升等5人的诉讼请求。

二审法院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条规定，林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。本案中，方旭升等5人主张自己所持有的林权证与西方村第七组、第八组的被诉林权证存在部分权利重复登记的情况，已经一、二审依法查实，且该重复登记系由同一登记机关在同一时间作出，故可认定方旭升等5人与西方村第七组、第八组之间确实存在林权争议。据此，被诉复议决定以本案应当依《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定由各级人民政府先行处理为由，驳回方旭升等5人的行政复议申请，一审法院以同样理由判决驳回方旭升等5人的诉讼请求，均无不当。另据查，本案二审期间，行政复议的被申请人龙游县政府已经依职权启动涉案林权登记争议的调查处理工作。方旭升等5人如对其处理结果不服，可依法行使救济权利。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。方旭升等5人的上诉理由不足，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

方旭升等5人向本院申请再审，请求：裁定再审本案，查明事实后改判支持方旭升等5人的一审诉讼请求。方旭升等5人申请再审的主要事实和理由为：1.林权归属争议是指民事主体之间就林权归属及支配产生争执现象，而错发林权证争议，则是行政相对人与发证机关之间就是否应当发证起诉争。八十年代初，包产到户的经营责任制取代了原来的生产队集体化经营，涉案林地由村民以家庭方式承包经营至今，村民小组也从未以被诉林权证要求村民返还林地。被诉林权证虽将林地使用权、林木所有权和使用权记载为村民小组，可登记机关里找不出登记资料（衢州市政府在二审中当庭认可该事实），各村民小组长均说以前从未见过被诉林权证，更谈不上以该证主张过权利。2.《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。如若不先废除记载着四项林权都归村民小组的被诉林权证，就申请林权归属处理，行政处理机关也只能依据上述第六条规定，将四项林权全部裁决给村民小组。可见即便是违法颁发的林权证，也必须按先行后民原则撤销被诉林权证，否则林权证的效力时刻拘束民事争议的裁决程序，无法实现法律的权利保护目的。3.二审法院于2017年4月18日开庭，而方旭升等5人所在西方村所有村民小组于同年4月15日进行组长换届选举，导致开庭时村民小组长均无法出庭。方旭升等5人的委托诉讼代理人也向法院提出，换届选举后，新选组长尚处于公示待定期间，客观上无法出庭，不是无故缺席，要求延期审理，让更能代表民意的新当选组长出庭陈述事实，明析案情，但二审法院未予支持。

本院认为：本案的争议焦点，系在双方持有的林权证明显存在冲突的情况下，一方持证人是应当通过申请复议或者提起诉讼请求撤销对方林权证的方式解决争议，还是应当通过申请地方人民政府对林权争议作出处理决定的方式解决争议。此争议涉及不动产登记与物权变动关系，不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径，地方人民政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑等问题，兹分述之。

一、关于不动产登记与物权变动的关系问题

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第六条确立了物权公示原则，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第九条确立了不动产物权登记生效制度，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十条第二款规定，国家对不动产实行统一登记制度；统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产登记簿由登记机构管理。第十七条明确了不动产登记簿与不动产权属证书的关系，即不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。而根据《不动产登记暂行条例》第二条之规定，不动产登记，是指不动产登记机构依法将土地、海域以及房屋、林木等定着物的权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

依据上述立法规定，我国对不动产实行国家统一登记制度，未经依法登记公示的物权，不得对抗善意第三人。但不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权；设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。也就是说，设立、变更、转让和消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变动及其登记是结果。因此，当事人之间发生不动产买卖、赠与、继承、承包等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖、赠与、继承、承包等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物权登记。方旭升等5人持的”必须按先行后民原则撤销林权证，否则林权证的效力时刻拘束民事争议的裁决程序”的主张，依法不能成立。

二、关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题

《物权法》第十九条规定了不动产更正登记和异议登记程序。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记；不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正；不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记；登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效；异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。第二十一条规定了登记错误赔偿责任。当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任；登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第六项规定，当事人认为登记错误的，可以双方或者单方申请更正登记或者异议登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料；第八十条则规定，不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿；对于不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。

相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。可见，不动产权利发生争议时，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。

上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权属证书的登记错误仅仅涉及文字等记载错误且双方对土地、林地所有权或者使用权的实际状况本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至记载或者图表记载形成冲突。因此，对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的内容，仍应全面准确地予以理解和把握。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在”填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权属证书登记的，地方人民政府（不动产登记机构）应当依法对不动产权属证书作出相应变更。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，宜在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。也就是说，在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合。

三、关于地方人民政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑的问题

显然，本案方旭升等5人与西方村第七组、第八组之间均持有相应的林权证，且各方林权证所记载的四至与现场界址明显冲突，此即构成不动产权属争议。在此情形下，当事人一方或者双方可以申请地方人民政府（不动产登记机构）分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复议程序，三是权属争议处理程序。地方人民政府（不动产登记机构）有权根据相应的申请，结合具体情形依法分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。由于上述三种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑行政复议期限限制等原因外，并不存在法定的优先选择程序。但是，行政复议程序显然最为便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准，因而当事人会优先选择；权属争议处理程序则由于其最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而更有利于解决历史争议或者已经超过法定申请行政复议期限的相关争议；而更正登记程序除在解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性所决定，并不宜作为最佳的选择。正是基于上述三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认地方人民政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。本案中，衢州市政府在2016年收到方旭升等5人请求撤销龙游县政府2007年向西方村第七组、第八组颁发的被诉林权证的行政复议申请后，在查明争议各方当事人持有相互冲突的《林权证》、各方林权重复登记的情况下，要求各方依据《中华人民共和国森林法》第十七条规定申请对林木所有权和林地使用权争议作出权属处理决定，并不违反现行法律规定。衢州市政府即使按照方旭升等5人的复议申请撤销被诉林权证，亦无法解决双方林权证存在实质冲突、构成权属争议的问题，且因行政复议仅能撤销被申请复议一方的林权证而无法撤销提出复议申请一方的林权证，将人为加剧林权争议，也不符合有关处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决前改变土地等不动产利用现状的立法精神。鉴于龙游县政府已经依职权启动权属争议处理程序，方旭升等5人如对权属争议处理决定不服，仍可依法行使救济权利；如果龙游县政府不及时履行作出权属争议处理决定的法定职责，应当承担相应的法律责任。由此，被诉复议决定以本案应当依照《林木林地权属争议处理办法》的规定由各级人民政府先行处理为由驳回方旭升等5人的行政复议申请，一、二审法院以基本相同的理由判决驳回方旭升等5人的诉讼请求及上诉，均无不当。

此外，方旭升等5人还以其延期开庭申请未被采纳为由主张二审程序违法。经查，二审法院于2017年4月18日上午开庭，而方旭升等5人提交的落款日期为2017年4月16日的延期审理申请书并未在开庭前到达合议庭，合议庭在庭审时亦明确释明未到庭的西方村第七组、第八组可以在庭后提交书面意见。方旭升等5人关于二审法院对其延期开庭申请未予准许，构成程序违法的主张不能成立。

综上，方旭升等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人方旭升、方云才、胡根源、方国富、杨水贤的再审申请。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　白雅丽

审 判 员　马东旭

二〇一八年十一月一日

法官助理　孙辉妮

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