被责令改正，为什么不可诉？

案件提要

因最终行政行为已作出，且行政相对人已对最终行政行为提起诉讼，故对过程性行政行为提起的诉讼不具诉的利益。

争议焦点

涉案《责令改正通知书》是行政处罚程序中的过程性行政行为，甲公司诉请撤销是否符合起诉条件。

基本案情

2021年3月，梅州市梅县区市监局接到涉案小区部分业主的投诉，称小区物业公司甲公司违规收取物业费和公摊水电费。梅县区市监局经调查属实，向甲公司发出《责令改正通知书》。同年12月，梅县区市监局检查发现甲公司未整改到位，决定对其违法行为进行立案查处。经调查，确认涉案小区前期物业服务1.4元/月·平方米的收费标准已超过0.8元/月·平方米的政府指导价，甲公司构成不执行政府指导价的违法行为，遂于2022年6月再次向甲公司发出《责令改正通知书》，责令限期改正涉案小区的物业收费标准。甲公司不服，向法院提起行政诉讼请求撤销上述通知书。

2023年4月25日，梅县区市监局对甲公司不执行政府指导价及违反明码标价的违法行为作出《行政处罚决定书》。甲公司不服，向法院提起行政诉讼，兴宁市人民法院已立案受理。

裁判结果

兴宁市人民法院一审以梅县区市监局做出的《责令改正通知书》是行政处罚程序中的过程性行政行为，其效力会被梅县区市监局做出的《行政处罚决定书》所吸收和覆盖为由，裁定驳回甲公司的起诉。梅州市中级人民法院二审认为，在甲公司已针对最终的《行政处罚决定书》提起诉讼的情况下，其对涉案《责令改正通知书》提起的行政诉讼已不再具有诉的利益，遂维持原审裁定。

典型意义

可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前所进行的准备工作属过程性、程序性行为，并非最终的行政行为，不具备可诉性。本案审理基于涉诉行政行为为过程性、程序性行政行为，从实效性和必要性出发，引入“诉的利益”作为裁判的前提，判定原告的起诉无“诉的利益”，依法裁定不可诉，为同类案件的审理提供了新思路，对于保障诉权、防止滥诉以及平衡行政机关、行政相对人之间的利益等方面亦具有积极作用。

法官手记

以诉的利益规制“诉无止尽”

所谓诉的利益，就是当事人向人民法院提出的诉讼请求，具有必须通过人民法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。

我国行政诉讼制度的首要目标是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，这一目标决定了行政诉权的行使不能毫无节制。提起行政诉讼至少需要满足两个条件：一是具有适格原告；二是具备诉的利益。当司法实践中行政诉讼屡屡出现“滥诉”等不当行使诉权的情形时，诉的利益成为筛查起诉是否符合条件、规范诉权的有力工具。具体到本案，鉴于被告作出涉案《责令改正通知书》的行为属于在行政处罚程序中的阶段性行政行为，并非最终处理结果，在原告已针对最终的行政处罚决定提起诉讼的情况下，认定原告对涉案《责令改正通知书》提起的行政诉讼已不再具有诉的利益。

但在行政诉讼实践中，过程性行政行为具有复杂性和隐蔽性，审查过程中要注意此类行政行为的法律效果是否会被最终行政行为所吸收，即需要判断有无“诉的利益”。如果过程性行政行为所产生的法律效力涵盖在最终行政行为里，只需对最终行政行为进行审查就能给予相对人充分司法救济的，此种情况下对过程性行政行为单独起诉则无诉的利益。反之，如果过程性行政行为对相对人产生了最终行政行为以外的影响，且无法通过对最终行政行为的审查给予当事人充分司法救济的，此种情况下则具备诉的利益，应当保障相对人充分的诉权。因此，厘清过程性行政行为是否具有诉的利益，对于防止滥诉、实质解纷具有重要的实践意义。

来源：广东省高级人民法院

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