住所地相同的行政机关之间能否突破各自职责范围相互替代履行政府信息公开义务

沈某诉中国人民银行上海分行、中国人民银行政府信息公开案

——住所地相同的行政机关之间能否突破各自职责范围相互替代履行政府信息公开义务

【基本案情】

2020年10月30日，沈某以邮寄方式提出政府信息公开申请，其在邮件信封上填写的收件信息为“上海市浦东新区陆家嘴东路181号中国人民银行上海总部（信息公开）”，其申请公开的政府信息为“2019年8月沈某个人银行结算账户和存款被查封、冻结明细，以及查封、冻结的证据和依据”。11月19日，中国人民银行上海分行（下称上海分行）作出《关于沈某信息公开档案检索情况的说明》（下称告知），主要内容为：经检索，未查询到沈某申请公开的政府信息。沈某不服告知，向中国人民银行申请行政复议，请求撤销告知并责令重新答复。2021年1月20日，中国人民银行作出复议决定，维持上海分行作出的告知。

另查明，中国人民银行上海总部（下称上海总部）与上海分行合署办公，住所地相同，即“上海市浦东新区陆家嘴东路181号”。

【裁判要旨】

北京金融法院经审理认为：沈某申请公开政府信息的邮件所指向的行政机关系上海总部，其提交的《政府信息公开申请表》亦未表明向上海分行申请公开政府信息，故应由上海总部向沈某作出答复。即便上海总部认为所申请公开信息不属于其负责公开的情形，也应由其告知申请人并说明理由。在沈某申请公开政府信息所指向的行政机关并非上海分行，亦无证据证明沈某同意由上海分行向其作出答复的情况下，上海分行径行针对沈某的政府信息公开申请作出被诉告知，系认定事实不清，依法应予撤销。尽管上海总部和上海分行的住所地相同，但住所地相同的事实并不足以表明上海总部和上海分行属于同一行政机关，亦不能据此得出上海分行可以代替上海总部作出政府信息公开答复的结论。故判决：撤销上海分行于2020年11月18日作出的被诉告知；撤销中国人民银行于2021年1月20日作出的被诉复议决定。

【法官后语】

合署办公不能突破职权法定的基本原则，职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责的，也应当以行政机关负有相应的法定职责为前提。两个以上的行政机关合署办公的，并不意味着其各自的法定职责因此合并或混同。在法律规范未作出特别规定的情况下，合署一方仍应基于其自身的法定职权对外作出行政行为，而不能代行另一方的法定职权。本案中，沈某以邮寄方式提出政府信息公开申请，其在邮件信封上填写的收件信息所指向的政府信息公开义务机关系上海总部，却收到上海分行作出的政府信息公开答复。针对沈某向上海总部提出的政府信息公开申请，上海分行径行以其自己的名义作出答复，缺乏法律依据，实际上违背了行政机关职权法定的基本原则。虽然上海总部与上海分行合署办公，但二者并非同一行政机关，且相关法律法规并未明确规定上海分行可以上海总部的名义对外作出行政行为。

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