行政诉讼中证明标准的理解与适用

——广州莲花山船舶运输有限公司诉广州市番禺区海洋综合执法大队、广州市番禺区人民政府行政处罚及行政复议案

编写｜广东省高级人民法院　陈桂生

（刊载于中国应用法学研究所主编:《人民法院案例选》2023年第1辑，人民法院出版社2023年版）

—

裁判要旨

海洋倾废违法行为具有较强的隐蔽性和瞬时性，人民法院审理相关行政处罚案件，应综合考虑海上执法环境的特殊性和调查取证的难易，采取合理适度的证明标准，准确认定被诉行政行为是否达到“证据确凿”的要求。行政机关虽然不能提供直接反映海洋倾废行为的现场证据，但在案其他证据高度关联、相互印证且已形成共同证明违法事实存在的证据链条，根据明显优势证据标准，可以认定行政机关作出的行政处罚事实清楚、证据充分。

我国实行船舶登记管理制度，船舶挂靠登记经营人负有船舶监管义务，对于名下船舶实施的损害海洋生态环境的违法行为，船舶登记经营人依法应当承担法律责任。

案件索引

一审：广州海事法院(2020)粤72行初17号(2021年3月11日)

二审：广东省高级人民法院(2021)粤行终1038号(2021年12月31日)

基本案情

原告(上诉人)广州莲花山船舶运输有限公司(以下简称莲花山船舶公司)诉称：“粤广州货0803”船虽然挂靠在莲花山船舶公司名下，但由实际船东冯某某运营，莲花山船舶公司没有向海洋违法倾倒废弃物的主观故意。“粤广州货0803”船案发时并没有运载疏浚物，而是在前往修理的途中，广州市番禺区海洋综合执法大队(原中国海监广东省总队番禺大队，以下简称番禺区海洋执法大队)认定该船在2018年10月24日晚向狮子洋海域倾倒废弃物(疏浚物)，没有任何直接证据。番禺区海洋执法大队在没有证据证明存在违法行为以及没有考虑危害后果的情况下，对原告作出穗番海执处罚〔2020〕05号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定》)，违反了《行政处罚法》规定。番禺区人民政府(以下简称番禺区政府)经复议作出番禺府行复〔2020〕76号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定》)，对《处罚决定》予以维持，同样缺乏事实依据。请求：(1)依法撤销番禺区海洋执法大队作出的《处罚决定》；(2)依法撤销番禺区政府作出的《复议决定》；(3)根据事实和法律，正确裁决。

被告(被上诉人)番禺区海洋执法大队答辩称：“粤广州货0803”船的船舶证书记载船舶经营人为莲花山船舶公司，莲花山船舶公司应对该船舶违法行为承担相应的行政责任。在案证据能充分证实“粤广州货0803”船存在非法倾废行为和主观故意，且非法倾废行为已造成损害海洋环境之危害后果，番禺区海洋执法大队根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等作出《处罚决定》，适用法律正确，所处罚款合法合理。莲花山船舶公司的诉讼请求无事实和法律依据，请依法驳回其诉讼请求。

被告(被上诉人)番禺区政府答辩称：番禺区政府经审查认为番禺区海洋执法大队作出的《处罚决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，据此作出《复议决定》事实清楚，程序合法。请依法驳回莲花山船舶公司的诉讼请求。

第三人冯某某未有陈述意见。

法院经审理查明，2018年10月24日，番禺区海洋执法大队根据举报在广州狮子洋附近海域巡查时，发现“粤广州货0803”号运泥船(净吨位618)向海中倾倒废弃物，即要求停船接受检查。执法人员登船检查时，发现该运泥船为开底式淤泥船，船舱有倾倒后的淤泥残留。经询问该船驾驶员及其他船员并事后进一步调查，番禺区海洋执法大队认定该船违法倾倒废弃物。据船舶所有权证书和船舶国籍证书记载，“粤广州货0803”船经营人为莲花山船舶公司，所有权登记为莲花山船舶公司占51%股份、冯某某占49%股份。根据委托管理船舶协议约定，冯某某委托莲花山船舶公司对该船运营进行部分有偿管理，主要是帮助办理有关适航手续。2018年12月20日，原广州市番禺区海洋与渔业局对冯某某作出行政处罚。冯某某不服，提出行政复议。2020年3月18日，番禺区政府以认定事实不清、证据不足和处罚明显不当为由撤销了穗番海执处罚〔2018〕17号行政处罚决定，并责令原处罚机关对案件重新作出处理。2020年6月12日，番禺区海洋执法大队经重新调查，依据《海洋环境保护法》及《广东省海洋与渔业局关于规范行政处罚自由裁量权的规定》对莲花山船舶公司作出《处罚决定》：(1)责令立即改正违法行为；(2)处罚款12万元。莲花山船舶公司不服，向番禺区政府申请行政复议。2020年9月9日，番禺区政府作出《复议决定》，维持执法大队作出的《处罚决定》。莲花山船舶公司不服《处罚决定》和《复议决定》，遂提起行政诉讼。

裁判结果

广州海事法院于2021年3月11日作出(2020)粤72行初17号行政判决：驳回莲花山船舶公司的诉讼请求。

莲花山船舶公司不服，提起上诉。广东省高级人民法院于2021年12月31日作出(2021)粤行终1038号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为，番禺区海洋执法大队据以作出《处罚决定》的证据包括执法现场视频、登船检查笔录、船员询问笔录和施工笔记本等。虽然上述证据并非直接反映涉案船舶向狮子洋海域倾倒废弃物的现场证据，但可以直接证明涉案船舶案发当晚装载了疏浚物；结合涉案船舶离岸后至执法检查时船位承载重量变化的情况，现场检查时发现船舱底部仍有湿润淤泥及当晚船员现场笔录，可以间接证明涉案疏浚物在航行中倾倒；又根据涉案船舶为开底式设计、具有快速倾倒淤泥功能，认定涉案船舶实施海上倾倒疏浚物的直接和间接证据形成了互相印证的链条。考虑到海上执法检查的特殊性和执法机关提供的相关证据的高度关联性，根据行政诉讼明显优势证据标准，认定涉案船舶在狮子洋海域违规倾倒疏浚物具有充分的证据。我国实行船舶登记管理制度和向海洋倾倒废弃物行政许可制度，船舶登记人必须依法履行法律责任和社会责任，海洋环境保护更是船舶登记人应尽的法律义务。涉案船舶在未经海洋行政主管部门许可的情况下，企图逃避海洋环境监督管理，故意在内水主航道倾倒废弃物，严重违反海洋环境管理秩序，破坏了海洋生态环境，影响了内水主要航道通畅，莲花山船舶公司作为涉案船舶的登记经营人，依法应当对该违法行为承担法律责任。番禺区海洋执法大队认定涉案船舶倾倒废弃物破坏海洋环境并据此作出处罚决定，具有充分的证据依据，量罚适当。番禺区海洋执法大队作出《处罚决定》和番禺区政府作出《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。

案例注解

一、行政诉讼的证明标准问题简析

诉讼证明是一种回溯性的证明，作为证明对象的案件事实往往只能通过法官运用证据推论的方式予以“还原”。我国《行政诉讼法》规定，被告对其行政行为合法性承担举证责任，其中即包括证明据以作出行政行为的事实是客观真实的。司法实践中，人民法院应根据何种标准认定当事人提交的证据是否达到足以证明案件事实的证明程度，涉及证明标准问题。

我国三大诉讼中，对于民事诉讼原则上应适用优势证据标准(高度盖然性证明标准)，以及刑事诉讼应当适用排除合理怀疑的证明标准，没有太大分歧。但是行政诉讼应具体适用何种证明标准，我国现行行政诉讼法和司法解释未作明确规定。最高人民法院在制定《关于行政诉讼证据若干问题的规定》过程中，曾对确立行政诉讼证明标准进行了有益尝试，但因争议较大最终未予明确。有观点认为，我国行政诉讼的证明标准见于《行政诉讼法》第六十九条和第七十条规定，其中第六十九条规定的行政行为“证据确凿”可以判决驳回诉讼请求，是从正面明确行政行为是否达到认定事实清楚的程度；而第七十条规定行政行为“主要证据不足的”人民法院判决撤销或部分撤销行政行为，则是从否定的角度判断行政行为是否属于认定事实不清。考虑到行政行为种类繁多、情形复杂，在对行政行为认定事实是否清楚作司法判断时，“证据确凿”和“主要证据不足”之间仍有很多条件或选择，不可能适用单一的证明标准，此时需要法官综合考虑案件的性质、行政行为对行政相对人的影响程度、特定领域行政机关调查取证能力等因素，有针对性地采用合理适度的证明标准作出裁判。

通说认为，我国行政诉讼主要采用四类证明标准，具体包括合理根据标准(表面真实标准)、优势证据标准(高度盖然性证明标准)、明显优势证据标准(清楚而有说服力的证明标准)和排除合理怀疑标准(确凿无疑标准)。其中：合理根据标准(表面真实标准)主要适用于行政机关在某些紧急情况下需要采取即时性的强制手段(行政强制措施)，要求行政机关对其行为具有一定的事实根据或“合理怀疑”即可认为已完成证明要求，属于四类证明标准中证明程度最低的；优势证据标准(高度盖然性证明标准)，是指当事人有关事实的不同主张中，一方主张所依据的证据具有占据优势的盖然性，足以使法官相信该案件事实的存在比不存在更具有可能性，此类证明标准主要适用于处理平等主体之间民事纠纷的行政裁决案件、行政协议案件(行政机关单方变更、撤销、解除行政协议的除外)等与民事案件性质相近的行政领域；排除合理怀疑证明标准(确凿无疑标准)，是行政诉讼中证明程度最高的证明标准，要求行政机关所认定的事实不仅有充分证据的支持，还要能够排除任何合理怀疑，主要适用于限制人身自由的行政处罚或者行政强制措施、责令停产停业等限制从业资格行政行为、涉及公众人身健康、生命安全的行政确认和行政许可案件，以及对人身权和财产权等合法权益有重大影响的其他行政案件；明显优势证据标准(清楚而有说服力的证明标准)，是指行政行为认定的基本事实的可能性具有明显优势，足以使法院确信案件事实真实存在的，该证明标准的严格程度介于优势证据标准(高度盖然性证明标准)和排除合理怀疑证明标准(确凿无疑标准)之间，主流观点认为是行政诉讼中采用的主要证明标准。

二、明显优势证据标准在本案中的适用

如前所述，被诉行政行为对当事人的影响程度是法院考量采用何种证明标准的重要因素之一，一般来说被诉行政行为对当事人权利义务影响越大，对证明标准的要求就越高。如本案的《处罚决定》涉及罚款金额12万元，属于较大数额罚款的行政处罚案件，对行政相对人设定了较重的不利负担，原则上应当适用证明标准更高的排除合理怀疑证明标准。但本案特殊之处在于，本案系一起发生在夜间的查处海洋倾废违法行为行政案件，海上执法环境与陆上执法差别较大，存在海上水流湍急不易跟踪取证、夜间执法能见度低视线弱等特殊困难，而且海上倾废行为本身就具有较强的隐蔽性和瞬时性，违法船舶可在航行中快速、隐蔽地倾倒废弃物，如若要求执法机关必须取得船舶违法倾废的直接现场证据和达到排除合理怀疑的最高证明标准，显然过于严苛，也不符合我国海洋行政执法的现实情况。从加强海洋环境生态保护力度和兼顾行政执法公正性的角度出发，人民法院在对此类行政案件进行合法性审查时，可采用明显优势证据标准，综合分析双方当事人提交的证据证明力，依法认定行政行为是否达到事实清楚、证据充分的程度。

行政诉讼中采用明显优势证据标准对案件事实作出认定，可从以下几方面进行理解：第一，被告提供的证据相对于原告的证据具有明显的优势，足以使得法官采信；第二，明显优势证据标准不排除所有合理怀疑，即允许个别对案件基础事实不产生决定性影响的合理怀疑的存在；第三，行政机关的证据之间具有清楚的逻辑关系，能够形成证据链共同证明待证事实的客观存在；第四，行政机关的证据充分而且具有一定的说服力，能够让大多数人或一般理性人相信待证事实的真实性。具体到本案，在原审期间番禺区海洋执法大队提供的认定证据有：执法现场摄制视频，反映案发时涉案船舶在航行中吃水线由深变浅，船体呈逐渐上浮的变化；执法人员登船检查时，船舱底部留有明显的湿润淤泥残留；郭某明等4名船员在现场询问笔录中，均承认了向海洋倾倒淤泥的事实。此外，番禺区海洋执法大队还提供了“粤广州工0031”船水手刘据的调查询问笔录及施工笔记本，证明“粤广州货0803”船在案发当晚到过东莞装载淤泥的情况。上述证据虽非直接反映涉案船舶向狮子洋海域倾倒废弃物的现场证据，但能够直接证明涉案船舶案发当晚装载了疏浚物，结合涉案船舶离岸后至执法检查时船位承载重量变化的情况，现场检查时发现船舱底部仍有湿润淤泥及当晚船员现场笔录，可以间接证明涉案疏浚物在航行中倾倒。另外，考虑到涉案船舶为开底式设计、具有快速倾倒淤泥功能，通过将上述证据联系起来作综合分析，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，可以认定涉案船舶实施海上倾倒疏浚物的直接和间接证据形成了互相印证的链条，能够清楚而有说服力地证明存在涉案违法事实。莲花山船舶公司主张其没有倾倒废物行为，案发当晚21时左右是准备开到东莞市立砂岛附近待航，但却不能提供当晚涉案船舶航行确切目的直接证据，也无法对案发时涉案船舶为何会出现在该海域作出合理的说明，莲花山船舶公司的反驳主张未能对番禺区海洋执法大队的认定事实构成必要的合理怀疑，未能动摇法官对违法事实存在的内心确信，莲花山船舶公司提出的《行政处罚》缺乏直接证据、认定事实不清等主张，法院应不予采纳。综合考虑到海上执法检查的特殊性和执法机关提供的相关证据的高度关联性，根据行政诉讼明显优势证据标准，法院最终认定本案涉案船舶在狮子洋海域违规倾倒疏浚物具有充分的证据。

三、船舶挂靠登记经营人的行政法律责任认定

“船舶挂靠”是我国水路运输行业的通俗称谓，一般是指船舶所有人将船舶挂靠于某一运输企业或管理公司，对外以该公司的名义经营或管理船舶，船舶所有人向被挂靠人支付一定数额的管理费作为挂靠对价。船舶挂靠现象的出现源于我国实行严格的船舶登记管理制度，2014年颁布的《国内水路运输管理规定》第五条、第六条明确规定，个人只能申请经营内河普通货物运输业务，且要求自有船舶运力不能超过600总吨，如果船舶运力超过600总吨或需要经营内河以外的水路运输业务，必须以企业法人资格的名义进行申请。实践中一些个人船主为取得水路运输经营资格，会采取与运输企业或管理公司签订托管合同、挂靠协议等方式，将船舶经营人和所有人登记为运输企业或管理公司，对外以该公司名义经营船舶，但实际管理、控制船舶的仍为船舶实际所有人和经营人。

对于民事法律下船舶挂靠法律关系、责任主体的分析认定，学界和实务界论述诸多，最高人民法院在其公布的《关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》中对如何妥善审理与船舶挂靠有关的民事纠纷也提出了司法指导意见。但对于船舶挂靠情形下船舶发生违法行为后行政责任主体的认定，总体研究较少。对于责任主体的认定，行政执法部门和司法审判实践中主要存在以下几种观点：一是认定船舶登记经营人(所有权人)和实际经营人(所有权人)为共同责任主体；二是从物权法原理和“谁行为谁负责”的原则进行判断，对挂靠协议效力予以认可，认定船舶实际经营人或所有权人为责任主体；三是严格遵照船舶登记管理制度，认可船舶所有权、国籍证书的对外登记效力，以船舶登记经营人或所有人为责任主体。

笔者赞同第三种观点，即船舶挂靠登记经营人应当对船舶违法行为承担行政法律责任，主要理由包括：首先，依据《船舶登记条例》第五条、第六条的规定，船舶登记属于登记对抗主义，未经登记的，不得对抗第三人。行政机关在海洋行政执法过程中，根据《船舶登记条例》规定认定船舶经营人和所有人，并以登记信息确定责任主体符合我国船舶登记管理制度规定。其次，船舶挂靠协议属于内部约定，所设定的权利义务仅限于挂靠人与被挂靠人，对外不具有法定效力，不对行政机关产生约束力，行政机关在执法时无须考虑挂靠约定下的船舶真实经营情况。再次，从行政执法的实际出发，要求行政机关在所有船舶违法案件中均要查清挂靠法律关系，再针对真实经营人或所有人作出行政处理，将大大增加行政机关的执法成本，严重影响执法效率，不利于行政机关及时查处船舶违法行为并作出相应处理。最后，明确船舶登记经营人的行政法律责任，有利于引导和规范被挂靠企业进一步加强船舶监管义务，杜绝船舶“空挂”现象，推动船舶登记经营人与实际经营人共同遵守水路运输安全、生态环境保护等法律规定，自觉履行船舶运输经营管理的各项法定义务。

回到本案，根据《海洋环境保护法》第五十五条规定，我国实施海洋倾倒废弃物行政许可制度，任何单位未经批准不得向我国管辖海域倾倒任何废弃物。莲花山船舶公司作为“粤广州货0803”船的登记经营人，是办理海洋倾倒废弃物许可证的适格主体，负有为船舶办理倾倒许可证的义务。莲花山船舶公司名下的“粤广州货0803”船未经海洋行政主管部门许可，利用晚间在位于广州狮子洋海域主航道倾倒废弃物，严重违反海洋环境管理秩序，破坏了海洋生态环境，影响了内水主要航道通畅。尽管莲花山船舶公司在案发后，能够配合番禺区海洋执法大队核查涉案船舶管理及实际使用情况，但作为涉案船舶的登记经营人，仍应依法承担涉案船舶破坏海洋环境的直接责任，接受海洋行政管理部门的处罚。莲花山船舶公司以没有参与涉案船舶实际经营管理为由主张不应受到行政处罚，与《海洋环境保护法》及《国内水路运输管理规定》等规定相悖，依法应不予采纳。

特别声明：本网站上刊载的任何信息，仅供您浏览和参考之用，请您对相关信息自行辨别及判断，本网站不承担任何责任；本网站部分内容转自互联网，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，请及时联系本站网络服务提供者或进行网上留言，本站将在第一时间核实并采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者联系电话：15652571727。