行政诉讼的原告与行政行为是否有利害关系的判断

行政诉讼的原告与行政行为是否有利害关系的判断

01

裁判要点

行政诉讼法规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。是否与行政行为有利害关系，主要看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关应考虑和保护起诉人诉请要求保护的权利或法律上的利益，如果起诉人诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，那么其不具备原告主体资格。

当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，就是其向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性，即能通过本案审理使纠纷获得实质性地解决。原告现提起撤销之诉的行政诉讼，是以行政诉讼的手段来救济其认为其系案涉房屋所有权人的民事权利，属于无效率的诉讼保护，不具有诉的利益。

不动产登记机构在进行物权变动登记之时，系对当事人提交的物权变动证明材料是否符合法定形式进行审查，即形式审查权。不能对物权变动原因行为的真实性、合法性予以审查评价，所以原告应当先行解决变动原因行为的真实性、合法性争议。经司法途径解决原因行为效力之后，如生效法律文书确认原告为案涉房屋所有权人后，原告自然可以根据生效法律文书向不动产登记机构申请更正登记或涂消登记，使不动产登记内容与真实权利归于一致，而不能要求在行政诉讼中对原告是否为案涉房屋所有权人进行司法确认。

02

裁判文书

广西壮族自治区桂林市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）桂03行终236号

上诉人（一审原告）卢昌瑜。

被上诉人（一审被告）桂林市不动产登记局。

一审第三人曾昭凤。

上诉人卢昌瑜因撤销行政登记一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院2020年5月6日作出的（2019）桂0304行初58号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

卢昌瑜向一审法院起诉请求：1.请求人民法院判决撤销被告于2019年5月24日颁发给第三人的（2019）桂林市不动产权第0030269号《不动产权证书》；2.本案诉讼费由被告承担。

一审法院经审理查明，1977年，唐明生（现已去世）未经有关部门批准，未办理有关建房手续，在桂林市琴潭路××号（原址）建房两间，约13平方米。该房现址为桂林市苗圃路18号12旁，四至为北接龚桂喜家，南接原电机厂（现为桂林航天电器公司）水泵房，西面大门正对方向为走道，东面外墙接过道，过道接桂林市饮食服务公司集资房。由于该房屋在唐明生兴建时无任何准建手续，属违章建房，唐明生曾于1982年2月26日向市规划部门申请，在交罚款后获得同意缓拆。1982年11月21日，唐明生与原告卢昌瑜签订一份《协议书》，约定唐明生有在桂青路派出所隔壁房间厨房两间（壹拾叁平方）折价165元卖给卢昌瑜。1996年6月4日，原告以唐明生名义向原桂林市规划局交纳规费50元，向桂林市城市规划监察大队交纳罚款、保证金382元。同日，桂林市规划管理局向唐明生颁发〔1996〕第200号临时建筑证，载明：建筑项目名称，临时住宅；建筑面积，18.6平方米，建筑地点：苗圃路。该证有效期2年。2001年8月6日，原告以唐明生名义向桂林市城市管理监察大队交纳罚款550元。该临时建筑地点变更为琴潭路一巷20号。2001年8月7日，桂林市建设规划局出具〔2001〕城规管竣临验字第196号《临时建设工程竣工规划验收合格单》，载明：建设单位名称，唐明生；建筑地址，琴潭路一巷20号；综合验审意见，同意临时住宅18.6平方米保留使用一年，期间国家建设需要时，应无条件自行拆除。原告自1982年从唐明生处购买此房后使用该房，2000年期间，原告去广州做生意，该房由第三人曾昭凤使用。

第三人曾昭凤原是原桂林市郊西外大队尚智二队社员。随着桂林市城市建设，西外大队土地被征用，原告由农业人口转为非农业人口。1992年12月6日，桂林市土地申报登记发证办公室向第三人颁发市土办字〔1992〕000175号临时用地通知书，同意第三人临时使用国有土地24.6平方米。该通知书载明地址为象山区苗圃路北巷8号，并绘有宗地（户地）图，四至为，东墙内、外线接饮食服务公司，南墙外线接电机厂，西墙外线接巷道，北墙外线接龚桂喜住宅。此图四至与原告、第三人诉争房屋的四至是一致的。2001年11月，第三人曾昭凤办理了诉争房屋的房屋所有权证，证号为象山区字第30111276号，随后又办理了国有土地使用证，证号为桂市国用（2003）第400046号。第三人在办理产权证时，要求将产权证中房屋坐落地点写成象山区苗圃路北巷8号，与其母亲的房屋地址相一致。由于原告对此发生争议，2005年5月桂林市房产管理局对为第三人办理的房屋所有权证重新核查，认为其在申办时缺少建筑证或批准文书等，应作出不予登记决定，故决定收回第三人持有的证号为象山区字第30111276号房屋所有权证并予以注销登记。随后，桂林市国土资源局也收回了第三人持有的桂市国用（2003）第400046号国有土地使用证。

2006年，原告就案涉房屋在该院起诉曾昭凤，诉讼请求为：判令曾昭凤赔偿原告损失（房屋租金）48个月×200元/月=9600元（2001年7月至2005年6月）；曾昭凤赔偿原告撤销产权证的公告费400元；曾昭凤停止侵权、立即将侵占原告的房子交还原告。该院立为（2006）象民一初字第125号。该案件在庭审调查中，第三人出具一份其于1991年1月29日书写的“报告”，内容中称于1984年买壹座房屋，面积有28平方米，坐落在苗圃路，此房屋属单位农转非土地范围。该报告卖主证人有原告妻子张窕窕（现已去世）的签名。1991年3月31日，桂林市象山区华南服务社在该报告上签署“情况属实”并加盖公章。第三人以此证明原告妻子于1984年已将上述房屋卖给了第三人。但原告对该证据予以否认。

该院（2006）象民一初字第125号民事判决认为，相关证明文件中建设单位名称中均登记为唐明生。桂林市建设规划局出具的《临时建设工程竣工规划验收合格单》同意临时住宅保留使用一年，现已超过。原告主张该违法建筑的使用权的理由不充分。同时，违法建筑的保留使用问题应由城市建设规划行政部门处理。判决驳回卢昌瑜的诉讼请求。卢昌瑜上诉至桂林市中级法院，市中院（2006）桂市民终字第1124号民事裁定书认为，卢昌瑜虽然从唐明生处购得涉讼房屋，并于1996年以唐明生的名义办理了有效期为两年的临时建筑证，又于2001年以唐明生的名义办理了《临时建筑工程竣工规划验收合格单》获得一年的保留使用期，但涉讼房屋有效期过后，房屋是否保留使用尚不确定，而该职权为行政机关的职权，非法院的职能，因此，本案不属法院受理范围。裁定撤销该院（2006）象民一初字第125号民事判决，驳回卢昌瑜的起诉。

因第三人曾昭凤向被告桂林市不动产登记局申请重新核发不动产权证，被告经权籍调查、测绘、不动产登记公告等程序后于2019年5月24日向第三人曾昭凤核发（2019）桂林市不动产权第0030269号《不动产权证书》。

一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”是否与行政行为有利害关系，主要看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关应考虑和保护起诉人诉请要求保护的权利或法律上的利益，如果起诉人诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，那么其不具备原告主体资格。本案中，原告要求撤销被告2019年5月24日核发的（2019）桂林市不动产权第0030269号《不动产权证书》，其实是为了证实涉案房屋是原告在1982年11月21日向唐明生购买所得，所有权人为原告而非第三人。但由于原告已经于2006年在该院起诉曾昭凤请求曾昭凤停止侵权、立即将侵占原告的房子交还原告，该诉请其实已经包含案涉房屋归属原告所有的确权要求。原告相关的民事纠纷已经经过人民法院审理，生效法律文书认为当时涉讼房屋是否保留使用尚不确定，而该职权为行政机关的职权，非法院的职能，以此裁定驳回卢昌瑜的起诉。因此，被告在发证时仅仅需考虑该房屋可以保留使用即可，并不需要考虑和保护原告和第三人之间的民事争议。其次，当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，就是其向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性，即能通过本案审理使纠纷获得实质性地解决。原告现提起撤销之诉的行政诉讼，是以行政诉讼的手段来救济其认为其系案涉房屋所有权人的民事权利，属于无效率的诉讼保护，不具有诉的利益。再次，不动产物权变动登记行为是一项行政确认行为，不具有设权效力。不动产物权变动的效力来源于变动原因行为。根据《中华人民共和国物权法》第二十一条第一款规定：“当事人应对物权变动材料的真实性、合法性予以负责。”不动产登记机构在进行物权变动登记之时，系对当事人提交的物权变动证明材料是否符合法定形式进行审查，即形式审查权。不能对物权变动原因行为的真实性、合法性予以审查评价，所以原告应当先行解决变动原因行为的真实性、合法性争议。经司法途径解决原因行为效力之后，如生效法律文书确认原告为案涉房屋所有权人后，原告自然可以根据生效法律文书向不动产登记机构申请更正登记或涂消登记，使不动产登记内容与真实权利归于一致，而不能要求在行政诉讼中对原告是否为案涉房屋所有权人进行司法确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告卢昌瑜的起诉。本案诉讼费50元（原告已预交），退回原告50元。

卢昌瑜上诉请求：1.依法撤销桂林市象山区人民法院（2019）桂0304行初58号行政裁定书，并直接改判撤销被上诉人于2019年5月24日颁发给第三人的桂（2019）桂林市不动产权第0030269号《不动产权证书》；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、本案涉案房屋系违法建筑，被上诉人为违法建筑办理不动产权证，显属于行政机关违法行为。1.涉案房屋属于违法建筑，是经一审法院认定的事实，也是大家一致认定的事实。被上诉人为违法的建筑办理了不动产权登记，显然是违法行为。2.被上诉人为第三人办理不动产登记证书，在被上诉人举证的材料中，连涉案房屋是谁建的、如何来源的证据都没有，就把上诉人购买来的违法建筑办给第三人，把违法建筑当成合法建筑办理。上述两个原因，被上诉人为第三人办理不动产权证是违法办理，这种违法行为一审法院不应支持。二、一审法院未就本案合法性进行审查，导致判决错误。依照《行政诉讼法》规定，法院审理行政案件应当对行政机关的行政行为就合法性进行审查。本案中，被上诉人为第三人违法办理不动产权登记，而且还不是办理属于第三人的房屋，是违法且错误的行政行为，一审法院应对该违法行为予以撤销。其次，上诉人虽然购买的房屋是违法建筑，被上诉人也一直未帮上诉人办理不动产登记，但房屋未被有关机关撤除前，上诉人是完全有居住的权利。被上诉人为第三人办理的不动产证书如果得到维持，显然是侵权行为和违法行为。综上，一审法院认定事实不清、证据不足，且适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法判决支持上诉人的诉讼请求。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼……。”公民、法人或其他组织在请求行政机关对不动产予以登记、更正登记或撤销登记时，不动产的权属应无争议。本案中，涉案房屋原权利人唐明生已去世，上诉人以其与唐明生签订有《协议书》，按照协议约定唐明生以165元的价格将涉案房屋出卖给上诉人为由，要求撤销被上诉人核发给一审第三人曾昭凤的（2019）桂林市不动产权第0030269号《不动产权证书》。一审第三人曾昭凤述称上诉人不具备农转非的条件，不是房屋所有权人，并曾在一审法院（2006）象民一初字第125号案件中出具一份有上诉人妻子签名的“报告”，主张上诉人妻子于1984年将涉案房屋卖给了第三人。故本案民事基础法律关系不清，上诉人应先通过民事渠道，确定涉案不动产权属关系后，再请求行政机关撤销不动产登记。一审法院裁定驳回卢昌瑜的起诉，符合法律规定，本院依法予以维持。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　　李永群

审 判 员　　蒋子秀

审 判 员　　霍凤玲

二〇二〇年七月十日

法官助理 杨　曦

书 记 员　　叶子毅

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