息诉罢访协议的性质及其与信访事项的区分

 最高法判例丨息诉罢访协议的性质及其与信访事项的区分

裁判观点

1.关于息诉罢访协议的性质

行政协议兼具“行政性”与“合同性”，是行政机关为管理行政事务，实现公共利益或者管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在形式上，息诉罢访协议系行政主体与相对人之间经协商一致签订的协议。在实质上，维护当地社会和谐稳定与处理信访事宜系政府的法定职责，该协议的签订是为了维护社会和谐稳定，是为了行政管理职能的需要，在政府职责权限的范围内，协议内容具有行政法上权利义务的性质。因此，息诉罢访协议系可诉的行政协议的范畴。

2.关于息诉罢访协议与信访事项处理的区别

《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》主要针对的是信访负责部门单方面作出的登记、受理、交办、转送、处理意见、复查意见和复核意见等不对相对人产生实质性影响的单方行为，其实质是根据《信访条例》作出的信访处理事项，不属于行政诉讼受案范围。但息诉罢访协议非信访部门的单方处理行为，而是双方协商一致的结果，双方协商的内容已经对当事人的权利义务产生了实质上的约束力。因此，息诉罢访协议不属于《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定范围。

3.关于当事人主张撤销或者变更行政协议内容而提起诉讼的除斥期间

对于当事人主张撤销或者变更行政协议内容而提起诉讼的，可适用民事法律规范中有关撤销权除斥期间的规定。根据《合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”据此规定,如果当事人与行政机关签订行政协议一年后再提起诉讼, 主张撤销或者变更行政协议内容,则经超过了一年的除斥期间。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申11819号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姜万臣。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省大庆市人民政府。

再审申请人姜万臣因诉黑龙江省大庆市人民政府（以下简称大庆市政府）行政给付一案，不服黑龙江省高级人民法院（2019）黑行终96号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

姜万臣向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令再审。主要的事实与理由为：原审裁定认定事实不清、适用法律错误。其签订的《附条件息诉罢访协议》属于行政协议，不属于信访事项，具有可诉性。

本院认为：本案的焦点为姜万臣所诉事项是否属于行政案件受案范围。

关于《附条件息诉罢访协议》的性质。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政协议兼具“行政性”与“合同性”，是行政机关为管理行政事务，实现公共利益或者管理目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，大庆市政府委托大庆市信访法律服务中心（以下简称信访服务中心）解决姜万臣信访事项，信访服务中心与其签订《附条件息诉罢访协议》。在形式上，《附条件息诉罢访协议》系行政主体与相对人之间经协商一致签订的协议。在实质上，维护当地社会和谐稳定与处理信访事宜系政府的法定职责，该协议的签订是为了维护社会和谐稳定，是为了行政管理职能的需要，在政府职责权限的范围内，协议内容具有行政法上权利义务的性质。因此，《附条件息诉罢访协议》系可诉的行政协议的范畴。

关于《附条件息诉罢访协议》与信访事项处理的区别。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（以下简称《最高院关于信访部门处理意见的批复》）主要针对的是信访负责部门单方面作出的登记、受理、交办、转送、处理意见、复查意见和复核意见等不对相对人产生实质性影响的单方行为，其实质是根据《信访条例》作出的信访处理事项，不属于行政诉讼受案范围。但本案中，《附条件息诉罢访协议》非信访部门的单方处理行为，而是双方协商一致的结果，双方协商的内容已经对姜万臣的权利义务产生了实质上的约束力。因此，本案的《附条件息诉罢访协议》不属于《最高院关于信访部门处理意见的批复》的规定范围。故，一、二审的裁定论述理由错误，应予纠正。

关于本案是否超过除斥期间的问题。本案系行政协议纠纷，姜万臣主要诉讼请求为变更行政协议的内容。对于当事人主张撤销或者变更行政协议内容而提起诉讼的，可适用民事法律规范中有关撤销权除斥期间的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”本案中，姜万臣于2016年11月3日与信访服务中心签订《附条件息诉罢访协议书》，其于2018年9月提起本案诉讼，已经超过了一年的除斥期间。因此，一审裁定驳回起诉，二审予以维持结果正确。

综上，姜万臣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人姜万臣的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　张　剑

二〇一九年十一月十四日

法官助理 赵 瑞

书记员 吴 冉

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