《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的理解与适用

 一、《行政协议司法解释》的起草背景及过程

二、起草《行政协议司法解释》的指导思想

三、《行政协议司法解释》的主要内容

《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的理解与适用

[ 本文刊登于《人民司法》2020年第4期 ]

文：黄永维 梁凤云 杨科雄

作者单位：最高人民法院

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）是在党的十九届四中全会胜利召开后，最高人民法院通过的又一部重要司法解释。这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、 提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作，产生 积极的、深远的影响。

一、《行政协议司法解释》的起草背景及过程

行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现，是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果， 是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。行政机关通过与公民、法人或者其他组织协商签订协议，一方面充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，另一方面能够更好发挥政府的职能作用，让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标。对于行政协议，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行 政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。人民法院通过对行政协议案件的审理，有助于推动政府“放管服”改革，有助于加快政府职能转变，有助于创新行政管理方式，有助于改善营商环境，有助于推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展，有助于推进法治政府和服务型政府，有助于国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

2014 年11 月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 的决定》， 并自 2015 年 5 月 1日起施行。修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。2015 年4 月20 日，最高人民法院审判委员会第1648 次会议通过了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》），该司法解释中用 6 个条文，就行政协议案件审理的相关内容作了进一步明确。这一司法解释对于正确理解和适用新修改的行政诉讼法，特别是正确审理行政协议案件，起到了积极的推动作用。

但是，上述司法解释是为了配合修改后的行政诉讼法的实施制定的，仅就涉及行政协议案件的主要问题作了规定。由 于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。考虑到行政协议案件的审理与一般行政行为审理不同，需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定。从2016 年开始，最高人民法院正式启动《行政协议司法解释》的起草工作。在起草过程中，我们根据行政诉讼法的规定，以2015年《适用 解释》规定的行政协议内容为基础，开展了多种形式、多种层次的调研。在起草过程中，为了确保司法解释的质量，广泛征求和听取了全国人大法工委、司法部、最高人民检察院、中华全国律师协会和中国法学会行政法学研究会的意见建议；为了确保司法解释切合行政管理实际，征求了国家发改委、财政部、国土资源部、住建部、国家卫计委、教育部等30余个部委的意见建议；为了确保司法解释满足司法实践需要，先后在浙江、陕西、北京、江苏、上海、辽宁等地开展了十余次调研活动，听取了各高级法院的意见，特别是深入部分中、基层人民法院，听取了一线法官的意见建议；为了确保司法解释稿符合行政协议基本理论，多次听取民法学界和行政法学专家教授的意见建议。从征求意见的范围来看，本次司法解释征求意见是行政审判领域范围最广的一次。

在充分沟通和讨论的基础上，经过近 3 年的广泛深入调研，实务界和法学界有关行政协议的共识越来越多，在归纳、 总结和研究分析各种意见的基础上，前后形成了司法解释稿共计 24 稿。经过多次修改，形成《行政协议司法解释》送审稿， 并由最高人民法院审判委员会讨论通过。

二、起草《行政协议司法解释》的指导思想

在起草司法解释的过程中，始终坚持了以下基本原则：

一是始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。在起草过程中，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是，认真落实人民主体地位， 践行全心全意为人民服务根本宗旨，切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件中的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。同时，始终把贯彻落实行 政诉讼法的最新规定放在重要位置，监督促进行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议中行使行政优益权的行为， 扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”，进一步推进社会主义法治政府建设。

二是始终坚持以推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标。中央多次提出要完善政府守信践诺机制。政府守信践诺机制是社会诚信建设的重要基石。司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议的规定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

三是始终坚持以强化产权保护为根本目标。完善产权保护制度是坚持和完善社会主义基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。中央明确提出要“完善产权保护制度”。司法解释根据行政诉讼法和相关民事法律规范的规定，切实保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；严格政府解除行政协议的条件，确保政府依法依约履行协议义务；明确因行政机关违约充分赔偿和因国家利益需要充分补偿原则，确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护。

四是始终坚持以保障民营经济和社会资本的合法权益为重要职责。民营经济是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体。司法解释明确了矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府与社会资本合作协议属于行政协议，将这类协议纳入公法规制的范畴；明确了参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的市场主体的行政诉讼原告资格；等等。通过这些规定，推动实现平等保护产权，努力营造公平的竞争环境。

五是始终坚持以优化营商环境为重要使命。优化营商环境是不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系、 推动高质量发展的重要机制条件。中央高度重视优化营商环境工作。前段时间，国务院也发布了《优化营商环境条例》，是法治化营商环境的有力制度保障。司法解释坚持依照行政诉讼法的规定，对被诉行政行为进行合法性审查，对政府违约行为进行合约性审查，监督政府诚实守信，确保“放管服”改革顺利推进，营造鼓励民营经济和社会资本创业、创新的土壤， 为经济发展培育稳健持久的内生增长动力。

三、《行政协议司法解释》的主要内容

《行政协议司法解释》对行政协议诉讼进行了专门规定，全文共29条，实现了若干重大制度创新。主要规定了以下几个方面的内容：

（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

行政协议的定义和范围，是审理行政协议案件的首要问 题，有助于明确行政协议案件的具体受案范围，也是切实保障 行政协议当事人合法权益的必然要求。

一是明确了行政协议的内涵。《行政协议司法解释》第 1 条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括 4 个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。只有满足这 4 个要素，才属于行政协议。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

二是明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。《行政协议司法解释》第 2 条对除上述两类协议之外的类型进行了列举，主要包括：矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合《行政协议司法解释》第 1 条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。通过对国有自然资源使用权出让协议案件的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议案件的审理，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的” 合法权益；通过对政府与社会资本合作协议案件的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

三是明确排除了行政机关签订的若干种类的协议。司法实践中，有的行政机关签订的协议并非行政协议。《行政协议司法解释》第 3 条规定了两类容易与行政协议混淆的协议：行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，因不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

（二）明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利

《行政协议司法解释》在保持我国行政诉讼“民告官”之基本模式不变的前提下，构建了审理行政协议争议必需的当事人及相关制度。

一是明确了行政协议诉讼的当事人资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，《行政协议司法解释》第 4 条、第 6 条 规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、 法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后， 被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

二是明确了行政协议诉讼特有的原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，也涉及行政管理目标的实现， 因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正” 的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及协议当事人的权利义务，也涉及行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。《行政协议司法解释》第 5 条不再局限于民事合同的相对性原则，规定了行政协议中利害关系人的原告资格。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益， 规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

（三）坚持方便当事人诉讼的原则，确保减轻当事人的诉讼负担

为了维护人民法院的权威性，方便当事人诉讼，减轻当事人的诉讼负担，体现行政审判的担当意识，《行政协议司法解释》 在保障行政相对人协议诉讼权利方面作了有针对性的规定。

一是明确了推定管辖制度。《行政协议司法解释》第 8 条 规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回 起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法立案，从而减少了民事诉讼和行政诉讼均不受理、相互踢皮球的情况。

二是明确了选择管辖制度。为了保障协议相对人一方的协议利益，同时考虑到行政协议是基于平等自愿签订的，《行政协议司法解释》第 7 条参考民事合同案件的管辖，确定行政协议的当事人可以约定管辖的法院。当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。如此可以减少行政干预，以充分保护民营企业在内的行政相对人在行政协议案件中的合法权益，营造良好的营商环境。

三是明确了诉讼类型转换。行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。《行政协议司法解释》第 22 条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

（四）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。《行政协议司法解释》第 9 条、第 10 条、 第 27 条、第 28 条针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规 则和法律适用原则。

一是明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼，《行政协议司法解释》根据行政诉讼法的规定， 明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿等，基本上包括了所有的行政协议诉讼类型，确保当事人诉求在诉讼中得到实现。

二是明确了不同诉讼类型的举证责任。《行政协议司法解释》根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

三是明确了法律及司法解释的全面适用。《行政协议司法解释》规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。2015 年 5 月 1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015 年 5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

（五）坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则的坚决落实

根据行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项的规定，行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方性”的一面，应当按照一般行政行为进行全面审查。也就是说，人民法院在审理行政协议案件时，应该坚持合法性审查的原则。不同于民事合同案件，人民法院在审查行政行为合法性时，不受原告 诉讼请求的限制，应当审查行政机关相关行为是否合法。

一是明确对行政优益权行为的合法性审查。《行政协议 司法解释》第 11 条坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第七十条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

二是明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，《行政协议司法解释》第 16 条规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判 决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的， 判决被告予以赔偿。

三是明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。《行政协议司法解释》第 21 条规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

（六）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公 共利益和私人合法权益的平衡

根据行政协议的特点，结合行政诉讼法和合同法等民事法律规范，《行政协议司法解释》明确了行政协议无效、效力待定、可撤销、可解除等具体情形，并对相关问题如何处理作出了规定，从而确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡，寻求各方面利益的最大化。

一是明确行政协议无效情形。《行政协议司法解释》第 12 条结合行政协议的特点和行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效作了明确。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

二是明确行政协议效力待定情形。《行政协议司法解释》第 13 条规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

三是明确行政协议可撤销情形。《行政协议司法解释》参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。其第 14 条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

四是明确行政协议解除情形。《行政协议司法解释》第 17 条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

（七）坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人 实体权益的有效实现

行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，重要目的在于坚决保障行政相对人在行政协议案件中的合法权益，防止政府行为逃避司法监督，防止公法遁入私法。因此，《行政协议司法解释》在裁判方式、赔偿标准等方面，对行政相对人及利害关系人给予强有力的司法保护。

一是明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协议当事人实际权益，司法解释规定了行政给付判决。《行政协议司法解释》第 19 条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

二是明确了行政协议违约责任。行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失，该实际损失不仅包括直接损失，也包括预期损失。《行政协议司法解释》第 19 条、第 20 条规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

三是明确了被告的缔约过失责任。《行政协议司法解释》第 13 条、第 15 条第 2 款依照合同法的规定明确了被告的缔约过失责任，即协议约定被告负责履行批准等程序而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。因被告的原因导致协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

（八）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社 会公共利益及时实现

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，《行政协议司法解 释》第 24 条规定，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定， 向人民法院申请强制执行，经人民法院审查认为相关行为合法有效、内容明确且具有可执行性的，应当作出准予执行的裁定。

一是行政机关作出履行协议决定作为执行名义。根据 行政强制法和行政诉讼法的规定，行政机关必须作出行政 决定之后，相对人既不履行又不提起复议或者诉讼的，行政机关可以将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。如果行政协议未规定行政机关享有强制执行权，则行政相对人未按照协议履行，行政机关有权依据协议内容作出相应行政决定，并向人民法院申请执行该行政决定。

二是行政机关作出处理决定作为执行名义。如果法律、 行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关有权对不履行协议义务的相对人作出处理决定。根据行政强制法和行政诉讼法的规定，行政相对人未按照协议履行，行政机关依法作出行政决定后，可以向人民法院申请执行该行政决定，人民法院可以参照行政强制法的规定进行审查并决定是否执行。

此外，《行政协议司法解释》对行政协议约定仲裁条款的， 明确了原则上应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。对于起诉期限和诉讼时效的适用，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

《行政协议司法解释》对行政诉讼法规定的行政协议制度的基本内容作了规定，对如何审理行政协议案件进行了规范，初步构建了具有中国特色的行政协议诉讼体系，为推进社会主义法治政府、诚信政府建设，推动中国本土行政法学和行政诉讼法学的发展，必将起到重要的促进作用。

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