是否构成重复申请政府信息的认定

 北京高院案例：是否构成重复申请政府信息的认定

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【裁判要点】

在申请人是否构成重复申请的认定上，不仅要考虑申请人前后申请公开的政府信息是否相同，行政机关是否已经作出答复，还有必要考虑行政机关对申请人前次提出政府信息公开申请所作答复的事实根据是否可能发生变化，如国家秘密是否已经解密、行政管理过程是否已经完成、信息尚未制作的原因是否已经消除、因机构职能调整是否导致信息公开义务机关发生变化等，并在查清事实的基础上，作出适当的处理并说明理由。

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）京行终7568号

上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府。

上诉人（一审被告）北京市人民政府。

被上诉人（一审原告）林文明。

上诉人北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）、北京市人民政府（以下简称北京市政府）因林文明诉朝阳区政府、北京市政府政府信息公开及行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初418号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

朝阳区政府于2020年2月4日作出《政府信息公开申请答复告知书》（朝信息公开﹝2019﹞第372号-答，以下简称被诉告知书），主要内容为：您申请的“依据‘北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）’，要求调取：朝阳区小红门乡重点村的建设实施方案和卫星影像图的政府信息”，经查，您于2017年3月1日，提出过相同内容的申请（登记回执具体见朝信息公开﹝2017﹞第30号-回），本机关已于2017年3月21日，依法对您进行了答复（答复书具体见朝信息公开﹝2017﹞第21号-答）。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第三十六条第六项和《北京市政府信息公开规定》第二十八条第九项的规定，您此次提出的政府信息公开申请，本机关不予重复处理。林文明不服，于2020年3月30日向北京市政府申请行政复议，北京市政府于2020年5月18日作出《行政复议决定书》（京政复字﹝2020﹞135号，以下简称被诉决定书），决定维持朝阳区政府作出的被诉告知书。朝阳区政府于2020年4月17日出具《更正告知》，告知林文明将被诉告知书落款日期更正为“2020年2月4日”。

一审法院经审理查明：2019年12月18日，朝阳区政府收到林文明等10人当面提出的政府信息公开申请，要求获取：依据“北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）”，要求调取：朝阳区小红门乡重点村的建设实施方案和卫星影像图的政府信息。北京市朝阳区政府信息公开办公室（以下简称区信息公开办）于当日出具《登记回执》受理了该申请，并当场送达林文明。2019年12月27日，区信息公开办分别向北京市朝阳区农业农村局（以下简称区农业农村局）、北京市朝阳区小红门乡人民政府（以下简称小红门乡政府）发函，要求其协助查找申请信息。2020年1月9日，区农业农村局回函称未找到涉案信息，2020年1月14日小红门乡政府回函称2010年5月13日签订《责任书》时，小红门乡龙爪树村一乡一策规划还未调整，因此未编制重点村龙爪树村建设实施方案，未制作过卫星影像图，也未找到涉案信息。2020年1月9日，经政府信息公开工作机构负责人同意，区信息公开办向林文明出具《政府信息延长答复期告知书》，于当日邮寄送达林文明。2020年2月4日，区信息公开办向林文明出具被诉告知书，朝阳区政府于当日将该答复告知书邮寄送达林文明。2020年4月17日，区信息公开办向林文明出具《更正告知》并向林文明邮寄送达。

林文明对被诉告知书不服，向北京市政府申请行政复议。2020年3月31日，北京市政府收到林文明邮寄提交的行政复议申请及相关材料，经审查，北京市政府依法受理复议申请。2020年4月2日向朝阳区政府发送《行政复议申请书》副本及《行政复议答复通知书》。朝阳区政府于2020年4月10日收到上述材料，并于4月17日提出了书面答复及作出具体行政行为的相关证据材料。2020年5月18日，北京市政府作出被诉决定书，并依法送达当事人。林文明于5月28日收到被诉决定书。

一审法院另查明，《北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）》是2010年5月由朝阳区政府和北京市城乡结合部建设领导小组签订的。该文件的内容五为责任书后附各重点村的建设实施方案和卫星影像图，卫星影像图标识了各重点村的拆除范围及农民回迁安置房建设地点。朝阳区政府于2017年3月21日向林文明作出《政府信息公开申请答复告知书》（朝信息公开﹝2017﹞第21号-答），主要内容为：经查，在《北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）》签订，即2010年5月13日时，小红门乡龙爪树村一乡一策规划还未调整，因此龙爪树村建设实施方案未制作，告知您申请获取的“依据北京市城乡和结合部重点村建设目标责任书（北京市城乡结合部建设领导小组办公室制2010年5月）文件中五，申请公开责任书后附各重点村的建设实施方案”的政府信息不存在。您申请获取的“依据北京市城乡和结合部重点村建设目标责任书（北京市城乡结合部建设领导小组办公室制2010年5月）文件中五，申请公开责任书后附各重点村的卫星影像图”的政府信息属于公开范围，本机关将依法向您提供。

一审法院认为：信息公开条例第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，朝阳区政府负有针对林文明提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。

本案中，朝阳区政府在收到林文明的政府信息公开申请材料后，履行了在法定期限内作出被诉告知书，并向林文明送达的法定程序，程序合法。

本案的争议焦点为林文明提出的信息公开申请，朝阳区政府可否按照重复申请而不予重复处理？信息公开条例第三十六条第六项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。本案中，经过庭审调查，虽然林文明于2017年提出的信息公开申请与本次申请的实质内容基本一致，但针对林文明要求获取的“责任书后附各重点村的建设实施方案（小红门乡龙爪树村）”，朝阳区政府于2017年作出的答复中是以“《北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）》签订时，小红门乡龙爪树村一乡一策规划还未调整，因此龙爪树村建设实施方案未制作”为理由告知林文明该信息不存在，也就是说，龙爪树村的规划尚未调整是建设实施方案未制作的原因，那么一旦龙爪树村的规划完成调整，该村建设实施方案就有可能制作完成，即经过一段时间后存在信息形成的可能性。因此当林文明于2019年再次要求获取龙爪树村建设实施方案时，此时龙爪树村的规划是否完成了调整，建设实施方案是否已经制作完成，林文明申请的信息是否存在，均应由朝阳区政府对本机关档案进行检索后作出相应答复。而朝阳区政府仅以林文明于2017年提出过相同内容的申请，朝阳区政府已经答复过为理由，作出不予重复处理的回复，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。而对于林文明要求获取的“卫星影像图”，因朝阳区政府已经于2017年向林文明提供，故朝阳区政府于被诉告知书中作出该答复内容并无不当。鉴于朝阳区政府对林文明提出的政府信息公开申请，尚需裁量、调查，故应判决朝阳区政府在法定期限内重新作出答复，林文明关于责令朝阳区政府公开涉案信息的诉讼请求，一审法院不予支持。

北京市政府在收到林文明行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务，于法定期限内作出行政复议决定，并送达林文明，行政复议程序合法。但因朝阳区政府作出的被诉告知书依法应予撤销，故对北京市政府作出的被诉决定书亦应一并予以撤销。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销朝阳区政府作出的被诉告知书；二、撤销北京市政府作出的被诉决定书；三、责令朝阳区政府于判决生效之日起法定期限内对林文明的信息公开申请重新作出处理；四、驳回林文明的其他诉讼请求。

朝阳区政府、北京市政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回林文明的起诉或全部诉讼请求。

林文明未提交二审答辩意见。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为：信息公开条例第三十六条第六项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。根据上述规定，在申请人是否构成重复申请的认定上，不仅要考虑申请人前后申请公开的政府信息是否相同，行政机关是否已经作出答复，还有必要考虑行政机关对申请人前次提出政府信息公开申请所作答复的事实根据是否可能发生变化，如国家秘密是否已经解密、行政管理过程是否已经完成、信息尚未制作的原因是否已经消除、因机构职能调整是否导致信息公开义务机关发生变化等，并在查清事实的基础上，作出适当的处理并说明理由。本案中，根据审理查明的事实，林文明于2017年提出的信息公开申请与本次申请的实质内容基本一致，朝阳区政府亦作出了“信息不存在的”答复，但答复中是以“《北京市城乡结合部重点村建设目标责任书（朝阳区）》签订时，小红门乡龙爪树村一乡一策规划还未调整，因此龙爪树村建设实施方案未制作”为由告知林文明该信息不存在，据此，龙爪树村一乡一策规划一旦调整完成，该村建设实施方案未制作、不存在的原因即已消除，即林文明申请公开的“龙爪树村建设实施方案”这一政府信息，经过一段时间后存在信息形成的可能性。故林文明于2019年再次要求获取龙爪树村建设实施方案时，朝阳区政府于2017年对该信息所作答复的事实基础可能发生变化。朝阳区政府本应在查明事实的基础上，作出相应的处理并予以说明理由，但其仅以重复申请为由对该信息作出不予重复处理的被诉告知书，并未提供对本机关档案进行检索、查找的证据，认定事实不清，主要证据不足，一审判决撤销被诉告知书并责令限期重做，同时一并撤销被诉决定书，并无不当。对于林文明要求获取的“卫星影像图”，因朝阳区政府已经于2017年向林文明提供，故被诉告知书中的答复内容并无不当。

综上，一审法院判决正确，本院应予维持。朝阳区政府、北京市政府的上诉理由及请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府共同负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　马宏玉

审 判 员　贾宇军

审 判 员　支小龙

二〇二一年二月二十六日

法官助理　徐博文

书 记 员　张路遥

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