关于线上审批意见性质认定及可诉性分析

关于线上审批意见性质认定及可诉性分析

以案释法

原告：XX管理咨询公司

被告：某区市场监督管理局（以下简称市监局）

01.基本案情

XX管理咨询公司于2020年1月14日通过企业登记平台向某区市监局提出变更经营范围的申请。

2020年1月14日，企业登记平台显示如下审批信息：审批机关为：某区市监局，审批状态为：退回修改，审批日期为：2020年1月14日，审批意见为：“1、您申请增加的经营项目中有涉及培训类的项目，依据国家市场监督管理总局《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注册字[2018]24号）及《中华人民共和国民办教育促进法》的有关规定，营利性民办培训机构许可为法律明确的登记前置审批事项，申请登记需县级以上人民政府教育行政部门、县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门先行审批，如已取得相关部门许可文件，请在经营范围中或备注说明中注明文件文号，并在正式提交材料时提交相关批准文件。2、健身休闲活动与健身服务重复，文化活动服务与组织文化艺术交流活动重复，建议保留健身休闲活动，组织文化艺术交流活动。3、文艺创作与表演请规范为文艺创作，文艺表演。4、如有问题请拨打咨询电话。”同时市监局将XX管理咨询公司的申请通过系统退回，令XX管理咨询公司修改。XX管理咨询公司不服，向本院提起行政诉讼。

02.案件焦点

1.市监局作出的审批意见是否属于一次性补正告知的阶段性行政行为，是否可诉。

2.XX管理咨询公司提出的企业经营范围变更申请是否符合法定核准条件。

3.国民经济行业分类标准是否可以作为公司经营范围许可的审查标准。

4.公司经营范围变更是否受民办教育促进法调整。

03.裁判要旨

法院经审理认为：

1.市监局作出的审批意见是否属于一次性补正告知的阶段性行政行为，是否因此可诉

本院认为，市监局的审批意见对增加的涉及培训类项目是否予以核准已经具有明确的结论，即营利性民办培训机构许可为法律明确的登记前置审批事项，申请登记需县级以上人民政府教育行政部门、县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门先行审批，并在正式提交材料时提交相关批准文件，其实质是若无法提交前置批准文件则不予核准。同时，办理变更登记需提前通过网络进行预约申请，若不能提交前置审批文件，则系统会重复退回修改，市监局作出的审批意见具有明确的结论且已经对XX管理咨询公司的权益产生实际的影响，具有可诉性，故对市监局有关其退回修改的审批意见属于一次性告知的阶段性行政行为，不具有可诉性的答辩理由不予采纳。

2.XX管理咨询公司提出的企业经营范围变更申请是否符合法定核准条件

本院认为，公司登记管理条例第二十七条第三款规定，变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。《企业经营范围登记管理规定》第四条规定，企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目的，应当在申请登记前报经有关部门批准后，凭审批机关的批准文件、证件向企业登记机关申请登记。该规定第十三条第（一）项规定，企业申请的经营范围中属于前置许可经营项目，不能提交审批机关的批准文件、证件的，企业登记机关不予登记。依据上述法规规章的规定，企业申请变更经营范围应当向工商行政管理部门提出申请，办理变更登记；经营范围中属于前置许可经营项目的，应当经有关部门批准后，凭批准文件、证件申请变更登记；不能提交审批机关的批准文件、证件的，登记机关不予登记。

民办教育促进法第十二条规定，举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。原国家工商总局发布的24号通知附件1工商登记前置审批事项目录第4项载明，依据民办教育促进法，营利性民办学校（营利性民办培训机构）办学许可系法律明确的工商登记前置审批事项。本案中，XX管理咨询公司作为营利性民办培训机构欲开展文化艺术教育培训类经营活动，应当取得办学许可。该办学许可属于法律明确的工商登记前置审批事项。XX管理咨询公司在申请经营范围变更时未提交审批机关的前置许可文件，不符合法定核准条件，市监局的处理决定并无不当。

3.企业变更经营范围是否属于民办教育促进法规范范围，企业经营范围与民办学校办学许可资质是否属于强制归属关系

本院认为，根据民办教育促进法相关规定，国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，应受民办教育促进法规范，“学校”、“企业”、“公司”等称谓的不同，并不是区分是否应受法律规范约束的标准。本案中，XX管理咨询公司作为国家机构以外的社会组织、利用非国家财政性经费注册设立的公司法人，其欲开展非学历文化艺术教育培训活动，应当受民办教育促进法的规范，应当取得办学许可。

4.XX管理咨询公司主张企业经营范围登记应适用《国民经济行业分类》，该分类并未明确规定前置审批要求

本院认为，首先，国家标准分为强制性国家标准和推荐性国家标准，强制性标准必须执行，国家鼓励采用推荐性标准，而《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）系推荐性国家标准，不属于必须执行的国家标准；其次，依照公司登记管理条例第十五条“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司的经营范围用语应当参照国民经济行业分类标准”的规定，公司的经营范围用语是应当参照国民经济行业分类标准，但对于公司经营范围的审查应当具体衡量其是否符合法律、法规的相关规定，而不能以是否与《国民经济行业分类》列举的项目对应作为是否核准公司经营范围的唯一标准。

综上，判决驳回原告诉讼请求。

04.法官后语

1.在行政活动信息化背景下，如何界定行政机关是否作出行政行为

行政活动信息化改变了传统行政行为作出的步骤及“行为外观”。行政机关依托信息平台一方面可以提高行政活动的效率，但另一方面模糊了行政行为是否作出的判断标准。在传统行政活动中，行政行为的作出通常伴随着行政机关工作人员与行政相对人互动性沟通，并辅以相应的书面载体。但在信息平台上，行政行为的作出通常是既定系统设置的单向线性输出。本案中，被告认为审批退回系行政许可中的一次性告知，不具有可诉行，但通过询问被告系统如何操作时可以发现，如若原告无法补正相关材料，系统会反复退回，且并不会出具任何书面告知。如采纳行政机关的答辩意见，认为该行为不具有可诉行，这必然令采用线上办理的行政相对人陷入无法办理而又无法通过诉讼来寻求解决的困境。故在此类案件中，应结合系统操作，对行政行为是否作出进行实质判断。

2.推荐性国家标准的适用范围及效力问题

强制性国家标准是保证人身、财产安全的，法律及行政法规规定强制执行的国家标准；推荐性标准是指生产、检验、使用等方面，通过经济手段或市场调节而自愿采用的国家标准，企业在使用中可以参照执行。本案中，《国民经济行业分类》系推荐性国家标准，是对公司经营范围用语的定义或说明规范，并非对变更经营范围的审查规范。针对公司经营范围许可的问题，应当依据行政许可法等规范进行审查。

3.民办教育促进法的调整对象不以其具体称谓作为区分标准

民办教育促进法所称的民办学校包括依法举报的其他民办教育机构，且满足以下三个要素：一是国家机构以外的社会组织或个人；二是资金来源为非财政性经费；三是面向社会举办。故判断一个主体是否受民办教育促进法调整，需充分结合上述三方面内容，不能仅凭名称、工商登记信息、经营范围等确定。本案中，原告虽然名为“公司”，但根据其提供的证据材料及庭审中的询问可知，原告实际系营利性培训机构，符合民办教育促进法中对民办学校的界定。

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