行政机关应当合理善意履行行政承诺

 最高法院案例：行政机关应当合理善意履行行政承诺

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【裁判要点】

行政机关已就特定事项对相对人作出承诺的情况下，应当以实现该承诺作出的目的为原则，合理、善意地作出相关行政行为。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再126号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市国土资源局。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市人民政府。

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）河南和谐置业有限公司。

一审被告郑州经济技术开发区管理委员会。

郑州市国土资源局（以下简称郑州市国土局）、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）因河南和谐置业有限公司（以下简称和谐公司）诉郑州市政府、郑州市国土局、郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终2258号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月19日作出（2018）最高法行申3929号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人郑州市国土局的委托诉讼代理人卢一荻、黄琨、再审申请人郑州市政府的委托诉讼代理人李胜利、吴燕平、再审被申请人和谐公司的委托诉讼代理人宋艳亮、褚修宝、一审被告经开区管委会的委托诉讼代理人陈漫艺、王峥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

河南省新乡市中级人民法院一审查明：金沙湖高尔夫球场项目是郑州市政府重点招商引资项目，和谐公司经过与郑州市政府沟通谈判，最终以政府承诺给予金沙湖高尔夫球场项目相应的配套土地及设施为条件取得上述项目的开发经营权。后郑州市政府印发编号为（2007）105号《市长办公会议纪要》，明确金沙湖高尔夫球场规划范围是机场高速公路以东、107国道以西、规划经南八路以南区域；相关土地采取跟球场项目打捆方式走招拍挂程序，由市规划局、国土资源局、郑州经济技术开发区管委会及相关部门依法加快办理手续。郑州市政府之后又印发编号为（2008）63号《市长办公会议纪要》，强调在郑州经开区××路南侧建设金沙湖高尔夫球场，意义重大，经开区管委会、市国土局、市规划局等部门要按（2007）105号《市长办公会议纪要》精神，尽快办理土地规划、征用等手续。2009年8、9月份，经开区管委会出台郑经会纪（2009）42、48号专题会议纪要，进一步明确《市长办公会议纪要》内容并进行任务分解。经开区管委会（甲方）与和谐公司关联公司河南金沙湖国际高尔夫俱乐部有限公司（乙方）签订了《郑州金沙湖新城项目框架协议》（以下简称框架协议）；该协议第三条明确约定土地供应的内容，即对已获省政府批准的第五大街以东、第十大街以西、经南八路以南852.69亩土地，甲方同意乙方通过招拍挂方式获得土地使用权。2010年12月河南省城市规划设计研究院有限公司就郑州市经开区经南八路以南地区出具了《控制性详细规划》（以双方均提交且加盖‘郑州市控制性详细规划联审联批专用章’的为准），该规划中明确A5-02号地块（面积201196平方米）性质系球场项目配套用地，本案所涉15.83亩土地在控制性规划中显示系A5-02球场配套用地一部分。2011年6月，A5-02地块分为东西两幅地块分别与周边土地一并挂牌出让，和谐公司竞得上述两块国有土地使用权，郑州市国土局依法进行了公告等程序，双方于2011年7月7日签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号豫（郑）出让（2011年）第1238、1239号，A5-02地块被分割成东西两幅分别包含在上述两份合同中进行了出让。之后郑州市政府为和谐公司分别颁发了两个国有土地使用权证。A5-02号地块仍剩余北端不规则狭长带状土地15.83亩未出让给和谐公司，该地块最窄处不到5米，最宽处接近25米,总长约400米。和谐公司在受让土地上进行开发建设至今，现上述狭长地块已影响到和谐公司的开发建设。因为A5-02地块分为两幅地块与相邻土地一并出让、签订出让合同，导致出让合同约定的“综合平衡指标”与《控制性详细规划》所规定容积率不同的结果。现有关职能部门与和谐公司产生了是否违反容积率指标及是否收取其他费用的争议。和谐公司称其2016年8月29日向被告经开区管委会行政服务中心土地窗口递交书面材料《关于河南和谐置业边角余地有关问题的请示》，要求将《控制性详细规划中》A5-02号地块尚未出让的15.83亩边角余地以签订补充协议的方式出让给和谐公司，并将上述边角余地与该地块中其他两个地块合并办理土地权属登记。截至和谐公司起诉时止，郑州市政府、郑州市国土局、经开区管委会仍未对该请示进行答复或作出行政行为，和谐公司诉至法院，请求：一、依法判令郑州市政府于30日内准许将《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》中A5-02地块中未出让的边角余地15.83亩的土地（详细土地位置、面积详见）以协议出让的方式并按该地块中已签订出让合同中土地价格标准出让给和谐公司；二、判令郑州市国土局依照《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》在法定期限内与和谐公司签订A5-02整体地块《国有建设用地使用权出让合同》、处置并重新办理A5-02土地使用权证等相关土地手续；三、本案的所有诉讼费用由郑州市政府、郑州市国土局、经开区管委会承担。

该院认为：一、和谐公司已向一审被告提出履行法定职责申请的事实应予确认。经开区管委会称和谐公司的《关于河南和谐置业边角余地有关问题的请示》是和谐公司自行书写，并无证据证明已提交给经开区管委会。经审查，和谐公司向一审法院提交该请示，内容是申请郑州市政府派出机构经开区管委会将15.83亩边角余地按政府承诺及相应文件规定以签订补充协议的方式出让给和谐公司并合并办理土地权属登记。该请示内容明确，和谐公司也就该请示的送达时间、过程及地点、方式等进行了明确合理地阐述。因金沙湖项目在经开区管委会辖区，该请示的内容事关土地问题，和谐公司向经开区服务中心土地局窗口递交该请示，符合该窗口的承办事务范围，也符合社会公众申请政府办理有关事宜递交材料的行政惯例，不能苛求和谐公司向政府部门递交材料都要录音、录像予以证明；因经开区管委会是郑州市政府派出机构，该请示又递交给土地局办事窗口，由其逐级传递。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第二项的规定，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，应当认定原告提出了相关申请。本案中，一审被告不能出具当时受理申请登记的相关材料，且和谐公司已经作出合理说明，应认定和谐公司已向本案被告提出了涉案履行职责的请求，一审被告对和谐公司的请求事项不予处理，构成行政不作为。

二、和谐公司基于一审被告承诺要求取得案涉A5-02号地块北端15.83亩土地使用权的诉讼请求具有事实和法律依据。金沙湖高尔夫球场项目经郑州市政府招商引资，在与和谐公司协商一致的情况下，以政府作出承诺给予相应的配套土地及设施为条件，和谐公司取得该项目的开发经营权。从郑州市政府印发的两份《市长办公会议纪要》、经开区管委会出台的两份专题会议纪要内容来看，金沙湖高尔夫球场规划范围是机场高速公路以东、107国道以西、规划经南八路以南区域，相关土地采取跟球场项目打捆方式走招拍挂程序。从经开区管委会与和谐公司关联公司签订的框架协议内容来看，进一步明确该项目土地为第五大街以东、第十大街以西、经南八路以南852.69亩。从《郑州市经开区经南八路以南地区控制性详细规划》的内容来看，该规划中明确A5-02号地块性质系球场项目配套用地，本案所涉15.83亩土地在A5-02号地块北部。因此，本案所涉15.83亩土地是郑州市政府、经开区管委会承诺的金沙湖项目配套土地的一部分。和谐公司基于对郑州市政府在先的承诺内容以及对政府的信赖，依约进行了金沙湖的投资及项目开发，其有权取得配套用地，在未取得案涉15.83亩地块国有土地使用权的情况下，要求郑州市政府及派出机构经开区管委会履行招商引资时的承诺，取得案涉15.83亩地块的国有土地使用权，具有事实和法律依据。

三、涉案15.83亩土地应以和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块时的出让价格、通过协议出让并补签土地出让合同的方式取得。《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”《城市规划编制办法》第二十四条第一款规定：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，及道路、工程管线控制位置以及空间环境控制的规划要求，其作为法定规划具有严格的制定程序和法定强制力，非经法定程序不得变更。控制性详细规划所针对规划地区建筑空间结构的安排明确并具有执行力，所有涉及该规划地区的个人、单位都应遵照执行，当然也包括相关政府机关。按照郑州市政府在先的承诺以及《控制性详细规划》，涉案15.83亩土地作为A5-02号地块一部分应在A5-02号地块挂牌出让时一并出让，但基于一审被告的原因造成2011年挂牌出让A5-02号地块时不含案涉土地，郑州市政府应当承担未完全履行承诺的后果。金沙湖配套项目A5-02号地块从土地挂牌出让时就违反《控制性详细规划》，将其拆分并且不含本案涉案15.83亩土地，这种违法行为作为整体行政行为的基础部分，必然影响作为结果的后续行为，其最终导致本应该依照《控制性详细规划》办理一个土地证的整体地块，被拆分登记在两个国有土地使用权证下，且不含涉案15.83亩土地，进而产生了后续的系列争议。从本案实际及当地政策的情况看，和谐公司已经进行了金沙湖项目的投资开发，涉及该项目的大部分国有土地已出让、登记，案涉土地为狭长带状地块且已成为配套用地的出路之一，如果两侧按规划要求各退让12米红线后不仅不具备单独开发条件，也影响配套用地的通行和正常使用，该地块属于难以独立开发的零星土地。本着节约、集约土地资源、提高土地利用效率的原则，依照郑州市国土局、郑州市城乡规划局发布的《建设工程有关问题的解决意见》第3条的规定，该地块可通过协议出让方式，由和谐公司与国土部门补签原出让地块的《补充合同》方式予以实现。与此同时，和谐公司基于对一审被告的信赖及一审被告的承诺，主张按照原出让地块土地价格标准支付出让金，现土地出让金高出部分不应由和谐公司承担，故和谐公司的该请求具有合理性，应予支持。国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》第（十）项规定，对零星土地可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。该意见中明确原则上“不超过3亩”，并不是绝对禁止不超过3亩，且案涉土地面积并未超过和谐公司改造开发项目总面积的10%。因此和谐公司关于本案系原则标准之外的例外情形的意见，该院予以认可。综上，和谐公司基于被告承诺、《控制性详细规划》、土地利用现状、相关土地政策和惯例等事实和理由，要求以和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块时的出让价格、通过协议出让并补签土地出让合同的方式取得，具有充分的事实和法律依据，该院予以支持。

四、和谐公司诉请郑州市政府、郑州市国土局依照郑州市经开区经南八路以南地区《控制性详细规划》在法定期限内与和谐公司签订A5-02整体地块《国有建设用地使用权出让合同》，处置并重新办理A5-02地块的土地使用权证等诉讼请求应予支持。如前所述，依照《控制性详细规划》，A5-02地块性质系球场项目配套用地，在法律上应当作为整体地块而存在，郑州市政府、郑州市国土局应当将合同编号为豫（郑）出让（2011）年第1238、1239号《国有建设用地使用权出让合同》按照相应的《国有土地使用权证》进行拆分，在协议出让15.83亩边角余地后，通过该边角余地与土地证号为郑国用（2011）第0417、0421号宗地合并，重新补签一个土地出让合同，并办理一个土地证的方式，将A5-02地块恢复到《控制性详细规划》所确定的整幅土地的法律状态。上述合同的拆分及合并中，各地块的容积率等指标完全符合控规要求，也未发生变化，故和谐公司所称A5-02地块不能增加土地出让金及其他费用的意见，该院予以支持。因一审被告原因所造成的当前土地利用和登记现状，一审被告应按照《控制性详细规划》所确定的法律义务，在合理时间内积极履行承诺、采取补救措施。经开区管委会仅是郑州市政府的派出机构，无权出让土地，不是本案适格被告，但其所作行政行为的后果应由郑州市政府承担，该院对此予以确认。

综上，和谐公司的诉讼理由及诉讼请求成立，该院予以支持。郑州市政府、郑州市国土局应本着诚信、服务、高效的原则，积极履行承诺及有关法律义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，该院于2017年6月18日作出（2017）豫07行初38号行政判决书，判决：一、责令郑州市政府、郑州市国土局在60日内，按照和谐公司2011年7月7日取得的土地证号为郑国用（2011）第0417、0421号宗地的每平方米成交单价计算土地出让金，为和谐公司履行案涉15.83亩边角余地的协议出让义务；二、责令郑州市政府、郑州市国土局依法定程序在履行本判决第一项所确定的法律义务后60日内，按照郑州市经开区经南八路以南地区《控制性详细规划》，将A5-02地块作为一整幅土地，办理土地出让及土地登记手续；三、驳回和谐公司对经开区管委会的起诉。

郑州市政府、郑州市国土局不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审除确认一审查明的事实外，另查明：一、因郑州市政府承诺后一直未供给和办理土地手续，案涉15.83亩的边角余地上跨和谐公司其他土地，已建起数栋高层楼房，部分房屋已对外出售。二、2017年8月11日，郑州市国土局作出郑国土资罚决字〔2017〕第25号行政处罚决定，决定没收涉案土地上的建筑物。

该院认为：一审针对诉讼请求及一审争议的主要问题，进行了详尽论述，该院对该论述予以认可。除此之外，该院结合一审诉讼请求及二审争议焦点，重新作出重点阐述和认定。

一、关于一审被告承诺的性质及对本案的影响。郑州市政府通过会议纪要等形式，以和谐公司的关联企业投资金沙湖高尔夫球场项目、政府给予相应的配套土地及设施等为主要内容，对和谐公司作出“给予相应的配套土地及设施”的承诺，其行为性质属附条件的行政承诺。现金沙湖高尔夫球场项目已投资完毕，所附条件已经成就，郑州市政府也应当履行其“给予相应的配套土地及设施”的承诺，这种承诺是一种法律义务。从承诺的履行情况看，郑州市国土局及经开区管委会按照郑州市政府的上述承诺，已经履行了部分承诺义务，但由于其仅为上述承诺义务的执行部门或派出机构，故总体上仍应以郑州市政府为被告，以解决因行政承诺所发生的争议。根据郑州市政府及经开区管委会会议纪要、框架协议和《控制性详细规划》，涉案A5-02号地块系涉案行政承诺中的高尔夫球场项目配套用地，其应当作为一个整体交付和谐公司开发建设，而分割交付土地的行为，不仅在总体上违反承诺，也对和谐公司在处理容积率、道路、工程管线等方面设置了障碍，明显不具有合法性及合理性。因此，和谐公司基于郑州市政府的行政承诺，要求其给付A5-02号地块中的15.83亩边角余地，并将该地块中涉及到郑国用（2011）第0417号、0421号土地证下的两块土地，与15.83亩的边角余地，合并为一块土地并办理相关手续，该诉讼请求应予支持。

二、关于《控制性详细规划》的性质及对本案的影响。涉案的《控制性详细规划》系经郑州市政府及其相关部门审批通过的，是一个生效的行政行为，具有法律上的羁束力。该规划对容积率、道路等空间结构规定了具体的控制指标，同时由于分割土地必然对上述控制的实施造成障碍，故除非经和谐公司的明确申请和同意，《控制性详细规划》应作为建设项目的最小单位，由土地部门将该规划所涉及的A5-02号地块进行整体出让，才符合上述规划的法律约束力及管制精神。本案中，和谐公司要求将郑国用（2011）第0417号、0421号土地证下的两块土地与15.83亩的边角余地一并出让并办理土地手续，是将A5-02号地块恢复到《控制性详细规划》所确定的整幅土地的法律状态，是对该规划法律效力的执行，该院予以支持。郑州市政府称合并土地并办理登记，将会造成既成事实和手续的一系列变化、动荡，但按照法律规定，土地登记是基础行为，对土地登记变化后可能引起的其他手续的变更，不是本案判决的内容，郑州市政府完全可以在考虑其先前违反承诺及郑州市国土局违法行政的前提下，按照尊重现实、减少损失、处理历史遗留问题的灵活性等原则处理，并以解决争议为最终目的，而不必机械执法，故对郑州市政府的上述主张不予支持。与此同时，由于郑州市政府违反承诺不给付包括边角余地在内的A5-02号整个地块及郑州市国土局违法分割土地，造成和谐公司跨过其已取得土地使用权的土地占用边角余地和A5-02号地块外的其他土地，导致运用所谓“平衡指标”标准、从部分占地看违反规划但在整体上又不违反《控制性详细规划》的现象，由于上述结果是行政机关的违法行为造成的，故对和谐公司关于“其不应承担因分割土地、分别建设等增加的其他费用、不应受到处罚”的意见，该院予以认可。

三、关于郑州市政府给付15.83亩土地的方式及价款问题。由于出让土地主要有协议出让和拍卖出让两种方式，而郑州市政府给付和谐公司15.83亩土地的义务基于承诺而产生，是确定的、不可选择的，且客观上该不规则形状的土地，存在缺乏独立开发价值、实际上成为A5-02号地块中其他土地的出路、不是净地等情形，不具备拍卖的法定条件，故只能判决以协议方式履行出让义务，该出让义务应由郑州市政府批复并由郑州市国土局具体实施。同时，由于郑州市政府、郑州市国土局违法对A5-02号地块进行分割，造成15.83亩的边角余地至今未出让给和谐公司，其应当负担当时的土地价格与现有土地价格的差额，一审遵循国家赔偿法中“恢复原状”的法律精神，判令郑州市政府按照和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块中其他土地的出让价格，给付15.83亩边角余地的出让金，其实质是判令因违法而增加的出让金部分即和谐公司的损失，由郑州市政府承担责任，该判决具有事实和法律依据，该院予以支持。

四、关于郑州市国土局没收涉案土地上的建筑物与本案的关系问题。本案争议的是郑州市政府及郑州市国土局是否承诺给付土地、是否应当一并给付涉案的边角余地、是否应当履行办理土地手续的法定职责等问题，这些问题是判断郑州市国土局是否应当没收涉案土地上建筑物的主要因素，不能反过来，以涉案土地上的建筑物被没收，来证明给付、使用涉案土地缺乏合法性，故关于涉案土地上建筑物是否已经或应予没收等问题的争议，不能影响本案的判决结果。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，论述理由适当、充分，应予维持。郑州市政府及郑州市国土局的上诉理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2018年1月12日作出（2017）豫行终2258号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

郑州市国土局向本院申请再审称：一、原审法院认定涉案A5-02号地块不得分割出让，并判决将A5-02地块作为一整幅土地，办理土地出让及土地登记手续，均违背了相关土地出让的规定，存在法律适用错误问题。A5-02号地块的面积为201196平方米（折合公顷数为20.1196公顷），已超出了国土资发（2009）154号文所限定的单宗地块最大为20公顷的上限。郑州市国土局只有将A5-02号地块进行分割，分割后的地块才可能符合国土资发（2009）154号文规定的条件，方可办理相关手续。原审法院关于除非经和谐公司的明确申请和同意，《控制性详细规划》应作为建设项目的最小单位，由土地部门将该规划所涉及的A5-02号地块进行整体出让的观点，与相关土地、规划管理规定不符；二、原审法院认定涉案15.83亩土地基于承诺须出让给和谐公司，而且该地块不具备拍卖的法定条件可以作为边角余地协议出让使用权，同时认定该15.83亩土地系因郑州市政府、郑州市国土局违法对A5-02号地块进行分割出让从而造成和谐公司未取得相应的使用权，故应承担差价损失，均违背了相关土地出让的规定，存在法律适用错误问题。郑州市城乡规划局在2015年7月15日出具的《郑州经济技术开发区建设用地规划设计条件通知书》，认为涉案地块不属于难以独立开发的零星土地，具备拍卖的法定条件。原审法院的认定与法律法规的规定不符。原审法院认为由于郑州市国土局将A5-02号地块“违法分割”，所以才导致“当时的土地价格与现有土地价格的差额”是错误的。请求：撤销一、二审判决，改判驳回和谐公司的第一项、第二项诉讼请求。

郑州市政府向本院申请再审称：一、原审判决对同一事实作出不同的认定，属于认定的主要证据不足，从而导致适用法律错误。郑州市政府不存在不履行法定职责的情形。法院应当以行政机关是否存在未及时履行答复的法定职责作出判决，而不应当对和谐公司申请的内容直接审查并作出处理；郑州市政府不存在不履行协议的行为。涉案框架协议已经得到履行，其余相关会议纪要均属于招商引资中双方的意向，不具有法律拘束力。任何单位取得土地使用权必须通过法律规定的招拍挂方式，市政府也不会保证和谐公司一定取得土地使用权。政府的相关会议纪要不是行政承诺，仅是对双方合作意向的记载。上述框架协议从未有过对涉案15.83亩土地如何处理的约定，不存在郑州市政府不履行协议的情形；二、原审判决对同一法律关系适用不同的法律规定，判决结果不符合行政诉讼的合法性审查标准，属于适用法律错误。如果认定郑州市政府存在行政不作为，就只能适用行政诉讼法第七十二条的规定，责令市政府依法履行法定职责，而不能同时认为市政府未履行协议，作出继续履行协议的判决。行政诉讼中法院审查行政行为的标准是合法性标准，只有当行政处罚显失公正时法院才有变更权，而本案中，一审判决则直接行使了变更权。一审判决责令市政府将涉案A5-02号地块作为一整幅土地，为和谐公司办理土地出让及土地登记手续，违反有关法律规定。请求：撤销一、二审判决，一、二审及再审诉讼费用由和谐公司承担。

和谐公司答辩称：一、原审判决认定A5-02号地块不得分割出让，并判决将A5-02号地块作为一整幅土地办理土地出让及登记手续，不违背相关土地管理规定，适用法律正确。涉案项目并非国土资发（2009）154号文颁布时的新建、扩建和改建的建设项目，该项目的落实推进情况均发生在文件颁布之前。和谐公司在已取得土地使用权的土地基础上加上争议的边角余地，总计不超过20公顷；二、再审申请人认为原审判决认定A5-02号地块应当作为建设项目的最小单位整体出让与土地、规划管理规定不符的说法与事实不符；三、原审判决根据事实认定涉案15.83亩土地属于难以独立开发的零星土地，不具备拍卖的法定条件，不违反相关土地出让规定。郑州市城乡规划局出具的《郑州经济技术开发区建设用地规划设计条件通知书》违反控制性详细规划，且通知书中建筑高度为小于80米，退让红线宽度为12-18米，涉案15.83亩土地最宽处仅为25米，完全不具备独立开发条件；四、原审判决认定郑州市政府、郑州市国土局违法对A5-02号地块进行分割出让从而导致和谐公司未取得相应的使用权，故应承担差价损失未违背相关土地的出让规定，不存在法律适用错误的情形。请求：驳回再审申请人郑州市国土局和郑州市人民政府的再审申请。

一审被告经开区管委会述称：同意再审申请人郑州市政府、郑州市国土局的再审理由。原审法院在适用法律方面存在错误，不符合相关土地管理规定，也与土地招拍挂的法律规定相违背，且法院审理的内容超出了法律规定的审查范围。应当依法对一、二审判决予以纠正。

本案再审期间，郑州市国土资源局经济技术开发区分局就A5-02地块北部15.83亩土地的抵押情况及南部部分土地的性质和现状，向本院提交了落款日期分别为2018年7月2日与2018年8月16日的两份情况说明及相应的证明材料。和谐公司向本院提交了落款日期为2018年7月16的情况说明，该说明第二点载明：鉴于A5-02地块中部分土地性质尚为集体土地，不具备出让、办证条件，我公司自愿放弃就该部分土地要求郑州市政府、郑州市国土局办理出让、办证等相关手续的请求。对于以上证据，当事人各方均不持异议，且不违反法律规定，本院予以采纳。

本院对一、二审法院查明的事实予以认可，并结合上述证据以及A5-02号地块的《控制性详细规划》和实地勘验情况，另查明：A5-02地块北部的15.83亩土地为狭长带状地块，系A5-02号地块规划上和实际使用中的出入口。该部分土地涉及郑国用（2009）0006号和郑国用（2009）0115号两宗国有土地。其中，郑国用（2009）0006号国有土地2010年6月29日办理抵押，2012年9月19日注销土地使用权抵押登记；郑国用（2009）0115号国有土地2009年7月28日办理抵押，2015年10月29日注销土地使用权抵押登记。A5-02号地块南部两块土地面积总计约0.72公顷，目前尚未征收为国有，属农村集体土地，现状地类为风景名胜及特殊用地。

本院认为：本案的争议焦点为：一、再审申请人郑州市政府和郑州市国土局是否存在不履行法定职责的情形；二、涉案的15.83亩土地是否属于不能独立开发的零星用地，能否以协议方式及以何种价格出让给和谐公司；三、能否将A5-02地块作为一整幅土地办理土地出让及土地登记手续。

一、关于再审申请人郑州市政府和郑州市国土局是否存在不履行法定职责的问题。本案中，郑州市政府、经开区管委会通过会议纪要、签订框架协议等形式，针对和谐公司开发高尔夫球场的行为作出“给予相应的配套土地及设施”的承诺，其性质属附条件的行政承诺。该承诺构成本案和谐公司提出给付之诉的请求权基础。现金沙湖高尔夫球场项目已建设完毕，所附条件已经成就，郑州市政府应当履行其承诺所设定的“给予相应的配套土地及设施”的法律义务。据此，和谐公司于2016年8月向经开区管委会行政服务中心土地窗口递交书面材料《关于河南和谐置业边角余地有关问题的请示》，要求将《控制性详细规划中》A5-02号地块尚未出让的15.83亩边角余地以签订补充协议的方式出让给和谐公司，并将上述边角余地与该地块中其他两个地块合并办理土地权属登记。本案庭审及原审过程中，和谐公司就该请示的送达时间、过程、地点及方式等进行了明确合理地阐述。鉴于涉案土地对和谐置业利益影响较大，其具有向再审申请人积极申请以获得涉案土地的合理动机，而截至和谐公司提起本案诉讼时，郑州市政府、郑州市国土局长期未就请示所涉问题进行答复或作出处理，亦未能在原审及本案庭审中就是否收到该请示并作出处理作出合理说明，在此情况下，原审法院认定郑州市政府、郑州市国土局收到和谐公司的请示但未作出答复和处理，并无不当。对于15.83亩土地一直未进行出让的原因，郑州市政府及郑州市国土局主张该地块存在抵押，不符合出让的法定条件。对此，由于郑州市政府承诺用地在先，涉案地块抵押在后，且相关抵押解除后，涉案地块也一直未安排出让事宜，故本院对此主张不予认可。和谐置业关于郑州市政府和郑州市国土局不履行法定职责的主张成立。

二、关于涉案的15.83亩土地是否属于不能独立开发的零星用地，能否以协议方式及以何种价格出让给和谐公司的问题。根据国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（以下简称“意见”）第十项的规定，城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。据此，判断“零星用地”的标准，一是是否符合“难以独立开发”的利用状况，二是土地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。本案中，涉案的15.83亩土地为狭长带状地块，根据原审法院查明的情况，其最窄处仅不到5米，位于已经出让给和谐公司的郑国用（2011）第0417、0421号宗地北端，属于该地块规划上和实际使用中的出路。如果将其作为独立开发用地，则按照规划要求进行退让后，显然难以进行单独开发建设，且影响其余配套用地的通行和正常使用。至于面积问题，《意见》中关于单宗零星用地面积不超过3亩的规定，系原则性而非绝对禁止性规定，且案涉土地面积没有超过和谐公司改造开发项目总面积的10%。因此，涉案的15.83亩土地符合难以独立开发的零星土地的标准，本着节约和集约利用土地资源、提高土地利用效率的原则，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第二款的规定，该地块可以协议方式出让给和谐公司，与郑国用（2011）第0417、0421号宗地一并开发使用。

关于协议出让的价格，虽然郑州市政府、经开区管委会制定的会议纪要及其与和谐公司签订的框架协议中，并未就此作出明确规定。但在行政机关已就特定事项对相对人作出承诺的情况下，应当以实现该承诺作出的目的为原则，合理、善意地作出相关行政行为。本案中，郑州市政府、郑州市国土局只有在郑国用（2011）第0417、0421号宗地出让时将涉案的15.83亩土地一并或尽快出让给和谐公司，才符合郑州市政府会议纪要中“相关土地采取与球场打捆方式……相关部门依法加快办理手续”的要求。而从土地本身的实际利用状况来看，案涉15.83亩土地在规划上与郑国用（2011）第0417、0421号宗地同属A5-02号地块，系A5-02号地块的出入口，本就应与郑国用（2011）第0417、0421号宗地一并挂牌出让，但是由于再审申请人的原因一直未予出让，在此情况下，因地价增长带来的损失，不应由和谐公司承担。故，原审法院判定郑州市政府、郑州市国土局按照和谐公司2011年7月7日取得A5-02号地块中郑国用（2011）第0417、0421号宗地的出让价格，以协议方式出让涉案的15.83亩土地并无不当。

三、关于能否将A5-02号地块作为一整幅土地办理土地出让及土地登记手续问题。根据原《国土资源部土地利用管理司关于印发和的通知》（国土资发〔2009〕154号）的规定，商品住宅项目宗地出让面积，大城市不得超过20公顷。本案中，A5-02号地块面积为20.1196公顷，超出了上述规定的面积。此外，涉案A5-02号地块南端仍有部分土地属于集体土地，尚未征收为国有，不具备出让条件。故，原审将A5-02号地块作为一整幅土地办理土地出让及土地登记手续不符合法律、法规的相关规定。但鉴于本案再审期间，和谐公司明确放弃了对A5-02号地块南端部分集体土地的诉求，而除去该部分土地，A5-02号地块剩余土地，即郑国用（2011）第0417、0421号宗地与北部的15.83亩土地的面积总和并不超过20公顷。加之只有将剩余土地作为一整幅土地一并办理相关手续，涉案土地的使用现状才能符合《控制性详细规划》对A5-02号地块容积率、道路等空间结构所规定的控制性指标。因此，和谐公司主张将郑国用（2011）第0417号、0421号土地证下的两块土地与15.83亩边角余地一并出让并办理土地手续，具有事实和法律依据，本院予以支持。

综上，本案一、二审判决部分事实认定不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2017）豫行终2258号行政判决；

二、维持河南省新乡市中级人民法院（2017）豫07行初38号行政判决的第一、三项；

三、变更河南省新乡市中级人民法院（2017）豫07行初38号行政判决的第二项为：责令郑州市人民政府、郑州市国土资源局依法定程序在履行本判决第一项所确定的法律义务后60日内，将A5-02地块中郑国用（2011）第0417、0421号宗地与案涉15.83亩土地合并作为一整幅土地，为河南和谐置业有限公司办理土地出让及土地登记手续。

一、二审案件受理费共150元，由郑州市人民政府、郑州市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　阎　巍

审 判 员　　张志刚

审 判 员　　仝　蕾

二〇一八年九月四日

法官助理　　朱瑞强

书 记 员　　曲飘原

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