国有企业改制方案批复是否具有可诉性

 最高法院案例：国有企业改制方案批复是否具有可诉性

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【裁判要点】

可诉的行政行为必然是可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。实践中，行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再67号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）山西金创商务代理有限公司。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省吕梁市离石区人民政府。

再审申请人山西金创商务代理有限公司（以下简称金创公司）因诉被申请人山西省吕梁市离石区人民政府（以下简称离石区政府）拆除房屋、拍卖机器一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终215号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月28日作出（2016）最高法行申4282号行政裁定，提审本案。本案提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

金创公司认为其对山西省离石区热电厂（原山西省离石市热电厂，以下简称离石区热电厂）享有债权，该债权由该热电厂的相关房屋、机器作为抵押，离石区政府在未与其协商的情况下，即组织拆除了离石区热电厂全部房屋，拍卖了所有机器，给其造成经济损失，向山西省吕梁市中级人民法院提起诉讼，请求确认离石区政府拆除房屋、拍卖机器的行为违法、侵权。

山西省吕梁市中级人民法院一审查明：离石区热电厂为国有企业。该厂曾以其所有的房屋、机器作抵押，向原中国工商银行山西省离石县支行多次借款,且未能按约偿还。之后几经转让，金创公司取得了该笔债权。2010年9月25日，山西省吕梁市离石区人民法院作出（2010）离民二初字第327号民事判决，判决离石区热电厂限期支付金创公司借款本金4935000元及利息。2011年离石区热电厂改制，职工代表大会通过《吕梁市离石区热电厂改制方案》。改制方案就资产处置作出规定，由国资委组织相关部门对企业库存实物及设备进行清查核实，聘请中介机构估价；国资委向离石区政府报告评估结果，提出资产处置预案，报离石区政府审定，按照区政府授权，协调相关部门落实资产处置工作。2011年12月14日离石区政府对离石区热电厂企业改制有关问题作出批复，同意《吕梁市离石区热电厂改制方案》，其中包括同意按法定程序拆除地表公有建筑物。2011年冬季，离石区热电厂的房屋被拆除。2011年12月27日，离石区财政局对离石区热电厂的机器委托拍卖，拍卖成交款收归财政。

一审法院认为：按照《吕梁市离石区热电厂改制方案》的规定，离石区政府授权、协调相关部门落实资产处置工作，是依据《企业国有资产监督管理暂行条例》的相关规定履行出资人职责，是对企业国有资产的监督管理行为，不属于行政管理行为，故金创公司所诉确认离石区政府将其抵押物拆除、拍卖的行为为违法行为的诉请，不属行政案件的受案范围，依法应予驳回。金创公司认为离石区政府的行为侵犯抵押权人的合法权益，应按担保法等相关法律法规寻求救济。综上，该院依照当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，作出(2015)吕行初字第96号行政裁定，裁定驳回金创公司的起诉。

金创公司不服一审裁定，向山西省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，支持其一审提出的诉讼请求。

对于一审查明的事实，山西省高级人民法院予以确认。

二审法院认为：离石区政府只是针对离石区热电厂职工代表大会的《吕梁市离石区热电厂改制方案》作出批复，该批复中并没有涉及离石区政府组织实施拆除房屋和拍卖机器的行为，金创公司也没有提供证据证明离石区政府实施了拆除房屋和拍卖机器的行为，因此金创公司的诉讼请求没有事实根据。一审裁定结果正确。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2016）晋行终215号行政裁定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

金创公司不服二审裁定，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，再审本案，支持其一审时提出的诉讼请求。其申请再审提出的主要事实与理由为：涉案批复及国有资产处置属于行政行为，现有证据已能证明离石区政府组织实施了涉案拆除房屋和拍卖机器行为，且离石区政府应对其是否组织实施了涉案拆除房屋和拍卖机器行为承担举证责任，因此二审裁定在认定事实和举证责任分配上均存在错误。

本院向离石区政府发送应诉通知书，告知其可提交答辩意见，离石区政府未在本院确定的期限内提交答辩意见。

本院经审理认为，本案中，离石区热电厂曾以其所有的房屋、机器设备作为抵押向中国工商银行借款，后几经转让，金创公司获得该笔设有抵押担保的债权，人民法院生效民事判决对此予以认定。在本案一审审理过程中，离石区政府对此亦无异议。

金创公司诉请确认离石区政府将作为抵押物的房屋、机器进行拆除、拍卖的行为违法。根据已查明的事实，委托拍卖涉案机器的主体是离石区财政局，并非离石区政府，故金创公司要求确认离石区政府拍卖机器的行为违法，缺乏事实根据。

就拆除房屋行为而言，离石区热电厂形成《吕梁市离石区热电厂改制方案》后，上报离石区政府审核批准，离石区政府对此作出批复，同意《吕梁市离石区热电厂改制方案》，且该批复中载明“同意按法定程序拆除地表公有建筑物”。从金创公司的诉讼请求来看，其虽然未直接对离石区政府的批复行为提出异议，而是请求确认离石区政府拆除房屋的行为违法，但该诉讼请求的实质是要求离石区政府对涉案房屋被拆除的后果承担责任。离石区政府作出的同意拆除房屋的批复，在性质上属于就涉案房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一事实行为，均不影响作为法律行为的批复对涉案房屋的处分效力，故本案金创公司诉请确认拆除房屋违法，该诉讼请求可以认为包括了对离石区政府涉案批复的异议，涉案批复构成本案的诉讼标的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，可诉的行政行为必然是可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，也即可能会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。而特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。实践中，行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。具体到本案中，离石区政府针对涉案房屋作出了明确批复，即同意按法定程序拆除。正是由于离石区政府作出的批复，涉案房屋才最终被拆除，该批复属离石区政府行使行政权的法律行为，对涉案房屋产生了处分效力，进而会对作为利害关系人的金创公司的利益产生实际影响，因而可以认定为可诉的行政行为，离石区政府亦属本案适格被告。就此而言，一审法院认为本案不属行政诉讼受案范围，二审法院认为金创公司的诉讼请求没有事实根据，分别裁定驳回起诉、驳回上诉，确有错误。

金创公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销山西省高级人民法院（2016）晋行终215号行政裁定；

二、撤销山西省吕梁市中级人民法院(2015)吕行初字第96号行政裁定；

三、指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理本案。

审判长　　王振宇

审判员　　麻锦亮

审判员　　仝　蕾

二〇二〇年十一月二日

法官助理 蒋 蔚

书记员 宋芳菲

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