“行政行为具有可执行内容”的理解与把握

“行政行为具有可执行内容”的理解与把握

目次

一、“行政行为具有可执行内容”要求行政行为确立给付内容且给付内容明确

二、“行政行为具有可执行内容”要求给付内容是确定的、最终的

三、常见的具有可执行内容的行政行为

摘要

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条第1款第2项要求申请法院执行的行政行为具有可执行内容，内含行政行为有给付内容且给付内容明确两方面含义。行政行为是否具有可执行内容是非诉执行检察监督中的重点审查内容之一。申请执行的行政行为所确定的给付内容必须是确定的、最终的。常见的具有可执行内容的行政行为包括行政处罚、行政征收、行政协议、行政裁决、行政命令等。检察机关在非诉执行检察监督中应从“质”“量”“定”三方面综合判断行政行为是否具有可执行内容。

根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条，行政机关根据行政诉讼法第97条申请法院执行的行政行为，需要具有可执行内容。行政行为是否具有可执行内容是非诉执行检察监督中的重点审查内容之一。对何为可执行内容，上述解释虽有相关释义，但仍较为抽象，而且实务中经常出现符合解释要求的行政行为被法院裁定为不具有可执行内容，导致检察人员在判断行政行为的可执行内容问题方面出现疑惑。本文根据相关法律规定及司法实务案例，对行政行为具有可执行内容予以分析，以为检察办案提供参考。

一、“行政行为具有可执行内容”要求行政行为确立给付内容且给付内容明确

《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条的相关释义指出，行政行为具有可执行内容是指行政行为确定了行政相对人特定作为、不作为义务或者金钱、财物给付义务，确认类或形成类行为（如确认自然资源所有权、使用权或注销、吊销相关证照等）不具有可执行内容。该释义是根据行政行为内容、从行政行为分类的角度所作的说明，着重强调行政行为要确立给付内容。但司法实务中经常出现符合上述条件的行政行为被法院裁定为不具有可执行内容。这意味着对上述释义有进一步拓宽、深入理解的必要。

非诉执行作为法院执行工作的一种类型，需遵守执行工作共同的规律，因此对非诉执行受理条件的理解需要结合法院的执行规范。2020年最高法《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第16条第1款规定，法院受理执行案件应当符合下列条件：（1）申请或移送执行的法律文书已经生效；（2）申请执行人是生效法律文书确定的权利人或其继承人、权利承受人；（3）申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确；（4）义务人在生效法律文书确定的期限内未履行义务；（5）属于受申请执行的法院管辖。将《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条与之比对，会发现：《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第16条第1款第3项还要求法律文书有给付内容、执行标的和被执行人明确。所以，从执行工作共同规律应在各类执行中得到一致遵循和各相关法律规范应一致表达的角度理解，《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条第1款第2项中的行政行为具有可执行内容，应包括执行标的明确，即给付内容明确的要求。结合该司法解释释义对确立给付内容的强调，行政行为具有可执行内容应同时包括确立给付内容及给付内容明确两层含义。

行政强制法和民事执行规范的相关规定可以佐证上述判断。根据行政强制法第55条第1款，行政机关向法院申请强制执行，应当提供申请强制执行标的情况。申请执行的标的包含权利义务关系、给付方式（即以何种方式兑现既定的权利和义务，如给付金钱、交付财物、完成行为等）、给付的物质种类（如现金、实物、行为等）、数额或要求（即物的价值、数目和具体标准）。即行政机关申请法院执行需要向法院表明执行什么以及如何执行，给付内容需明确。在民事执行中，最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第461条第1款明确规定，当事人申请法院执行的生效法律文书应当给付内容明确。

法院的裁判实践也印证了上述观点。对于给付内容不明确的申请，法院认定不具有可执行内容。如，在陕西省西安市长安区水务局与西安天子裕游乐园有限公司行政处罚非诉执行审查案件中，法院指出申请执行人责令被执行人补缴12万余吨的水资源税，但对收取水资源费的数额未予明确，不具有可执行内容，不符合法定受理条件。又如，在广东省珠海市国土资源局、珠海市公路局非诉执行审查案中，原审法院以处罚决定未明确非法占用的土地及非法占用土地上新建的建筑物或构筑物的具体位置为由，认为处罚决定不具有可执行内容，复议法院以国土资源局申请执行时已经提供了具体位置（具有明确坐标）、该位置上具有唯一的可执行标的物（道路）为由，认定非法占用的土地及其上建筑物和构筑物的位置是明确的，所以具有可执行内容。两审法院均将给付内容是否明确作为判断是否具有可执行内容的标准。

因此，在非诉执行检察监督办案中，关于行政行为具有可执行内容的判断应从该行政行为是否确立给付内容，以及给付内容是否明确两方面审查。法院因未确立给付内容或给付内容不明确而裁定不予受理或执行的，均非应予监督的情形。

二、“行政行为具有可执行内容”要求给付内容是确定的、最终的

非诉执行制度功能在于保障行政行为内容的实现，必然要求所执行的行政行为内容是确定的。从语义角度理解，“确定”应内含于“明确”，应是本文第一部分所论给付“明确”的题中之义。但目前实践中涉行刑衔接、阶段性行政行为案件日益增多，相应的非诉执行检察监督案件也呈凸显趋势，对该类案件中的行政行为是否具有可执行内容，有单独强调并分析的必要。

实践中，存在违法行为涉嫌犯罪被移送公安机关立案侦查后，法院刑事判决前作出的行政处罚决定能否裁定准予执行的疑问，是典型的涉行刑衔接案件的非诉执行问题。由于处罚决定所基于的法律事实可能被重新认定，是否需要追究刑事责任亦未确定，当事人的给付义务内容可能会改变，所以法院不宜执行该类处罚决定。在贵州省贵阳市观山湖区市场监督管理局、贵州驭享同创科技有限公司非诉执行审查案中，法院指出，公安机关对被执行人驭享科技公司涉嫌组织、领导传销行为正处于刑事侦查期间，为了避免公安机关刑事侦查与申请执行人作出的行政处罚违法事实认定不一致，现不宜准予执行。在辽宁省辽阳县自然资源局、于德成非诉执行审查案中，法院认为鉴于被执行人于德成非法占用的旱地面积数量较大，其行为已涉嫌犯罪，待司法机关作出是否需要追究刑事责任的结论后，再申请执行为宜，以避免出现对具体事实和法律关系的不同认定，亦不准予执行。对于以涉嫌犯罪需要移送公安机关侦查为由撤回执行申请的，法院予以准许。

阶段性行政行为是随着现代行政的发展、行政程序的完善而产生的，在最终作出行政决定前，若干阶段性行政行为共同构成行政过程。目前该类行为引起可诉性争议较多，但也会出现是否具有可执行内容的问题，典型表现就是行政机关在最终决定作出前的责令类行为。比如，对于用人单位不支付工资的违法行为，劳动行政部门会作出限期改正相关违法行为的指令书（如指令在某日期前支付若干具体数额的工资）；消防机关对违反消防法规的行为，作出责令限期改正通知书；城乡规划部门作出违法违规建筑物限期拆除通知书；等等。这些行为形式上看具有确立给付内容，因而容易产生是否具有可执行内容的疑惑。

判断该类行为是否具有可执行内容，关键在于依据具体法律规定判断行政机关是否还能作出进一步的行政决定。如果可以进一步作出决定，则该行为是处于中间环节的阶段性行政行为，不具有可执行内容。在以上列举的情形中，违法行为人拒不执行的，劳动行政部门、消防机关、生态环境部门、城乡规划部门可以进一步作出相应的行政决定，所以上述决定不可以申请执行。如在江苏省生态环境厅申请强制执行责令改正违法行为决定书一案中，该厅以禄口机场的水污染防治设施未经验收、主体工程即投入使用的行为，作出责令改正违法行为决定书，要求立即改正环境违法行为，主体工程停止使用。法院认为，责令改正违法行为决定书是行政机关实施行政处罚过程中的一个步骤和程序，不具有单独申请法院强制执行的条件，如禄口机场逾期仍未改正违法行为，省生态环境厅可以作出罚款或责令关闭的行政处罚决定，并就该行政处罚决定申请强制执行，故裁定不予执行。

判断是否是最终决定，应根据法律规定及案情具体判断，避免被行政行为名称迷惑。有的行政行为，以“决定”为名，实则是阶段性行政行为，非最终决定，如上述江苏省生态环境厅作出的责令改正违法行为决定书。有的行政行为以“通知”为名，实则是最终决定。如根据2019年国务院《住房公积金管理条例》第38条，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请法院强制执行。责令限期缴存公积金的通知书非阶段性行政行为，实为最终行政决定，具有可执行内容。

需要注意的是，不可混淆阶段性行政行为的可诉性与可执行性。是否具有可诉性，一般以是否影响了相对人权益为判断标准，阶段性行政行为可能有可诉性，但不具有可执行性。

综上，在涉行刑衔接案件、阶段性行政行为案件的非诉执行检察监督办案工作中，要注意审查申请执行的行政决定是否是确定的、最终的决定。对相关违法行为未作出刑事判决前的行政决定，法院不宜执行；对阶段性行政行为，一般不能申请执行。

三、常见的具有可执行内容的行政行为

《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条的相关释义暗含对确认性、形成性、命令性行政行为分类的遵循。该分类法是众多行政行为分类中的一种，以德国法为代表，是根据行为内容对具体行政行为所作的区分，区分实益是命令性行政行为有可执行内容，而确认类、形成类行为不具有可执行内容。该学理分类对于从行为内容角度理解是否可执行内容可以起到指引作用，但也存在难以直接对应常见行政行为类型的问题。因此，有必要根据非诉执行的制度目的及《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第155条的相关释义所说明的确认给付内容，研究确定常见的具有可执行内容的行政行为，便于检察人员快速判断。首先，非诉执行的制度目的决定了所执行的行政行为具有强制力，要求行政相对人做出一定行为。所以，行政奖励、行政给付、行政允诺、行政补偿、行政赔偿等要求行政机关作出一定行为的，以及不具有强制力的行政指导、行政事实行为不在此列。其次，从确立给付内容的要求看，行政登记、行政确认、行政许可等一经作出，行政行为内容即已实现的不在此列（此即释义说明中所言确认类或形成类行为），行政处罚、行政征收等明确有给付内容的也无须讨论。需要注意的是行政协议、行政裁决、行政命令是否具有可执行内容这一问题，笔者认为，上述行政行为具有可执行内容。

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议往往确立了相对人的给付义务，具有可执行内容。如房屋征收补偿协议中，相对人要腾退房屋；政府投资的保障性住房租赁协议中，承租人要支付租金；等等。若相对人不履行，行政机关可以申请法院强制执行。最高法《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条第1款规定了法院对行政协议的非诉执行。

行政裁决有权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷三类。侵权纠纷、损害赔偿纠纷的裁决有当事人给付的可能，自有可执行内容。需要注意，权属纠纷也具有可执行内容的可能。如镇政府根据土地管理法第14条对当事人间的土地使用权争议作出裁决，但一方拒不退还占用的承包地，镇政府得向法院申请强制执行。

行政命令，是指行政主体要求行政相对人为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，如责令退还土地、责令恢复林地等。行政命令设定一定义务，存在具备可执行内容的可能。但实务中，对于行政命令是否有可执行内容存在争议，从中国裁判文书网文书看，有为数不少的行政命令申请执行案件被认为不具有可执行内容。这与该类案件执行较为困难有关。但根据我国行政强制法确立的执行体制，大部分行政机关没有强制执行权，只能申请法院执行。如果法院不执行，将使行政命令成为空文。法院目前难以执行是如何实现的问题，但行政命令具有可执行内容毋庸置疑。

综上，行政行为具有可执行内容内含三要素：一是“质”，即行政行为确立了给付内容；二是“量”，即给付内容明确；三是“定”，即给付内容是否确定的、最终的。在常见的可能被申请执行的行政处罚、行政征收等非诉执行检察监督案件中，应从“质”“量”“定”三方面综合判断行政行为是否具有可执行内容。

作者：祁菲，国家检察官学院讲师，法学博士。

（原标题为《行政非诉执行之行政行为具有可执行内容的理解与把握》，注释及全文见《人民检察》2023年第9期）

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