未遵循行政处罚法定程序作出的行政行为应确认无效

某市人民检察院诉某市水利局未依法履行长江采砂监督管理法定职责公益诉讼案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初110号行政判决书

2.案由：未依法履行长江釆砂监督管理法定职责公益诉讼

3.当事人

公益诉讼起诉人：某市人民检察院

被告：某市水利局

第三人：黄某跃、黄某华

【基本案情】

2011年1月10日、2月17日，2012年6月20日、7月17日，黄某跃在长江河道扬中段未经许可非法采砂。2014年3月13日、11月12日，2016年4月5日、II月2日，黄某华在长江河道扬中段未经许可非法采砂，又于2014年7月3日、2015年3月3日驾驶采砂船违法停泊。针对黄某跃、黄某华的上述违法行为，某市水监大队（由某市水利农机局主管，某市水利农机局更名为某市水利局）分别对黄某跃作出1.5万元、1万元、1万元、1万元的非法采砂罚款，对黄某华作出0.4万元、0.4万元、1万元、1万元的非法采砂罚款及0.5万元、0.15万元的违法停泊罚款，黄某跃、黄某华缴纳罚款后，某市水监大队向其开具了罚没款收据，对上述违法行为未予立案调查，未作出行政处罚决定。

某市人民检察院发现上述事实后，于2018年4月28日向某市水利农机局送达了检察建议书，认为某市水利农机局在查处第三人非法采砂过程中，存在违法情形。同年6月26日，某市水利农机局向某市人民检察院复函称：针对检察建议中提出的行政处罚存在违法情形要求纠正的建议，该局予以采纳。某市水监大队已找到黄某跃对其非法采砂行为进行调查，未找到黄某华，并将继续查找人证、物证，根据调查的事实依据，按照法定程序依法处罚。

2018年5月30日，扬中市人民法院作出（2018）苏1182刑初49号刑事判决书，认定：马某平在担任某市水监大队大队长、某市水利农机局副局长兼某市水监大队大队长期间，收受非法采砂人员的财物，未按照法律规定的数颠标准进行处罚，造成国家罚没款损失共计140.4万元。其中2011年1月10日、2月17日，2012年6月20日、7月17日，2014年3月13日、11月12日，某市水监大队对黄某跃非法釆砂行为进行处罚时，仅处以罚款合计5.3万元，均低于法定最低处罚标准10万元，至少造成国家罚没款损失合计54.7万元。马某平利用职务之便，先后8次收受黄某跃贿赂的人民币共计7.1万元。2018年12月28日，杨中市人民法院作出（2018）苏1182刑初272号刑事判决书，判决黄某跃犯行贿罪、非法采矿罪，数罪并罚决定执行有期徒刑一年六个月，缓刑二年；对黄某跃的非法所得人民币41.58万元依法予以没收，上缴国库。

黄某跃、黄某华系弟兄关系，黄某跃扈用黄某华为其管理采砂船。2019年8月27日，某市水利局对黄某跃于2011年1月10日、2月17日，2012年6月20日、7月17日，2014年3月13日、11月12日未办理河道采砂许可证擅自在长江河道采砂的违法行为分别予以立案调查，某市水利局于2()2()年9月3日分别对黄某跃作出扬水行罚字(2020)第11号、第12号、第13号、第14号、第15号、第16号行政处罚决定，分别对其罚款10万元，并于2020年9,月8日向黄某跃进行了送达。

【案件焦点】

1.某市水利农机局所作行政行为是否合法；2.某市水利局在本案审理期间针对黄某跃部分非法采砂行为重新作出行政处罚决定，是否表明其已依法履行职责或纠正了违法行为；3.对某市人民检察院主张遗漏的处罚事项，某市水利局应否继续履职。

【法院裁判要旨】

江苏省江阴市人民法院经审理认为：某市水利农机局本应依据相关法律法规对黄某跃、黄某华的违法行为进行立案调查，全面客观收集证据，履行告知义务，并根据违法情节的轻重依法在法定处罚标准内作出行政处罚，但实际执法过程屮，其下属执法部门仅根据所谓的违法行为人能接受处罚的能力随意作出罚款行为，又因执法人员与黄某跃之间存在不正当利益往来，未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚法定程序，未认定违法事实，未明确适用的法律依据，未没收违法所得及非法釆砂机具，未作出书面行政处罚决定，行政机关负责人集体讨论决定的机制完全失效，且任意降低罚款标准,违反罚执分离原则，未保留相关案卷材料，该罚款行为属于“重大且明显违法”的行为。故某市水利农机局对黄某跃、黄某华所作的单处罚款的行政处罚应属无效行政行为，应自始无效、当然无效、绝对无效。

某市水利局于木案审理期间对黄某跃涉案的6次非法采砂行为进行了立案、调査，履行了听证告知等义务，但因某市水利局在违法行为查处之初未全面客观收集证据、未保留案卷材料等原因，导致现在无法查明黄某跃的非法采砂量，采砂船去向不明，既无法认定其违法所得，又无法没收非法采砂机具，黄某跃的违法行为已无法得到全面有效的处罚，其违法后果亦不能得到有效纠正。某市水利局根据现有证据对黄某跃作出行政处罚决定，已履行了法定职责。某市人民检察院要求某市水利局对该部分非法釆砂行政违法行为重新作出行政处理的诉讼七张已得到了实现。某市水利局对黄某跃、黄某华在询问笔录中确认的其余非法釆砂及违法停泊的违法行为亦应立案予以调査，上述行政违法行为有无被(2018)苏1182刑初272号刑事判决书认定的违法事实所涵盖尚不明晰，某市水利局应根据调査结果分别依法作出行政处理。但某市水利局至今仍未履行该査处职责，因此某市人民检察院要求某市水利局对黄某跃、黄某华的违法行为继续履职的诉讼请求，有事实依据和法律依据，予以支持。

江苏省江阴市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十五条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项规定，判决如下：

一、确认原某市水利农机局对黄某跃分别于2011年1月10H、2月17日，2012年6月20日、7月17日作出的行政处罚无效；

二、确认原某市水利农机局对黄某华分别于2014年3月13日、7月3日、11月12日，2015年3月3口，2016年4月5H.11月2H作出的行政处罚无效；

三、责令某市水利局于本判决发生法律效力之II起六十H内对黄某跃于2016年4月5日、11月2日在长江河道扬中段未经许可非法采砂，于2014年7月3日、2015年3月3日采砂船舶违法停泊的违法行为依法作出处理。

【法官后语】

本案系一起环境行政公益诉讼案件，主要的争议焦点在于：某市水利农机局未遵循行政处罚法定程序作出的行政行为的效力如何认定。

一、行政公益诉讼的受理条件

行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，为维护公共利益，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。行政公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件，对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼是其中的重点。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定，人民检察院发现生态环境和淡源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，有提出建议和提起诉讼的职权。

本案中，某市水利局作为长江某市段水行政主管部门，负有对管辖区域内非法采砂行为予以查处的职责。某市检察院在履职过程中发现该水利局在行政处罚过程中存在违法情形并向其发送了检察建议书，但该水利局收到检察建议书知晓上述事实后，未在规定期限内采取积极的处理措施向第三人进行调查、作出处理，使得第三人的非法采砂活动对长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效消弭，受侵害的公共利益未能得以恢复。某市检察院遂提起本案公益诉讼，其在立案时提供了某市水利局不作为可能造成国家和社会公共利益受到侵害的初步材料，以及其履行诉前程序的相关证据，某市检察院的起诉符合法定受理条件。

二、无效行政行为的认定

无效行政行为是指巳经成立的行政行为由于重大、明显违法而不具有公定力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。行政公益诉讼中，被吿是违法行使职权或者不作为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，检察机关向人民法院提起公益诉讼的请求包括撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效。本案中，检察机关即请求确认某市水利局在查处第三人的行政违法行为时处罚程序违法、遗漏处罚事项违法、降低罚款标准行为违法，责令某市水利局对第三人的行政违法行为重新作出行

七、生态环境保护公益诉讼|189政处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对确认无效判决作了规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。"关于程序明显违法是否是确认无效的理由，实践中存有争议。理论上，程序本身的重大明显违法与结果的公正并不具备先天、必然的联系。但事实上，一个行为违反法定程序是否会散响结果公正，也很难作出准确判断。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订）第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”行政处罚应遵循合法行政、程序正当原则，且从保护行政相对人利益的角度出发，应当将“行政机关不遵守法定程序，构成重大且明显违法”认定为无效事由。

本案中，某市水利局在实际执法过程中未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚法定程序，未认定违法事实，未明确适用的法律依据，未作出书面行政处罚决定，行政机关负责人集体讨论决定的机制完全失效，且任意降低罚款标准，违反罚执分离原则，严重违反了合法行政及程序正当原则。其作出的单处罚款的行政处罚，即属于“重大且明显违法"情形，应确认无效。

三、无效行政行为的法律后果

一般情况下，由于行政行为具有公定方，行为自作出之时即推定其合法有效，发生法律效力。但当行政行为的违法程度达到重大、明显的标准时，则不能推定其令法有效，行政行为自始无效、当然无效。行政行为被确认无效后，原则上应当尽可能恢复到作出行政行为以前的状态。

本案中，某市水利局单处罚款的行政行为被确认无效后，因黄某跃非法采砂、违法停泊等行为导致国家利益、社会公共利益受到的侵害及损失仍需要弥补，某市水利局应依据法律法规对黄某跃的违法行为重新作出行政处罚。虽某市水利局在案件审理中对黄某跃的六次违法行为作出了行改处罚决定，部分履行了法定职责，但对其余非法釆砂及违法停泊的违法行为仍未履行查处职责，因此某市水利局对黄谋跃的违法行为应继续履职。

长江具有丰富的江砂资源，不仅具有重要的经济价值，而且对保障防洪、通航和生态安全具有重要意义。本案通过判决确认行政执法机关的行致处罚无效，督促行政执法机关完善执法机制，依法严厉打击非法采砂行为，真正体现了环境行政公益诉讼的价值。

编写人：江苏省江阴市人民法院孙妍李宇璃，本文仅供交流学习，若涉版权问题，敬请告知处理。

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