关于用人单位制定规章制度的法律效力

关于用人单位制定规章制度的法律效力

作者：谢义克

用人单位与劳动者建立劳动关系后，在劳动合同履行过程中，用人单位基于劳动管理的需要经常采用制定规章制度的方式对劳动者进行约束，其不仅涉及用人单位内部的有效运作，也直接影响劳动者的切身利益。司法实践中，对规章制度的认识不一，主要存在以下观点：“准法律规范说”认为，用人单位所制定规章制度是用人单位在企业自治的范畴内进行的规范化立法，不违反法律规定的规章制度应当对劳动者具有法律上的约束力；“工作规则说”则认为，规章制度系用人单位在其管理指挥权之下，对生产经营中经常性出现的操作方法、流程、规范化内容为避免重复以简便效率着想实施的格式化规则。上述两种观点均认为规章制度的制定主体为用人单位，只是“准法律规范说”强调用人单位制定的规章制度不得违反国家有关劳动关系方面的法律法规，“工作规则说”则认为规章制度的作用更类似于民商事合同中的“格式条款”。此外，“共同契约说”则认为，规章制度系用人单位与劳动者之间就相关内容缔结的新合同，该说更为看重劳动者的同意，而并不严格局限于制定主体，但内容必须源于劳动关系双方当事人的合意。本文试就此，分析如下：

一、规章制度的制定主体

笔者对此认为，《劳动法》第四条和《劳动合同法》第四条均规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。由此可以看出，我国法律将规章制度的制定权明确赋予了用人单位，并且将其作为用人单位必须履行的法定职责。同时又规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。立法在规章制度中又进行了区分，对于内容涉及劳动者切身利益时赋予了劳动者参与制定权，为保护劳动者的合法权益立法甚至采用列举式立法进一步细化、明确；对于其他规章制度则直接授权用人单位单方制定。唯一不足的是，法律没有明确在劳动者参与制定过程中，倘若出现双方产生争议造成僵局的情况下如何处理，所谓讨论和协商确定只是要求用人单位制定过程必须体现民主程序的因素，抑或劳动者对此享有否定权，值得进一步探讨。

二、规章制度的法律性质

笔者对此并不赞同“准法律规范说”的观点，首先，用人单位并非适格的立法主体。在法律规定的秩序范围内，虽然保障了私法主体一定范围的自治权，但对此只是认为私法主体在该范围内有自由处分的权利，其享有自由的同时不应当妨碍其他人的自由，故将其上升至公民共有规则的法律高度显然是荒谬的；其次，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十六条规定，用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。规章制度的法律效力尚低于劳动者与用人单位达成的合意，更不要说可以对劳动合同进行规制的法律法规了。因此，笔者认为用人单位制定的规章制度即使并不违反法律规定，也不能直接作为人民法院裁判的依据。对于“工作规则说”，笔者认为其与规章制度分属两个不同的概念，各自作用不同。工作规则的作用突显于用人单位在流水作业、重复性操作等情况下旨在促进分工协调合作和提高工作效率、规范操作流程所进行规定，其内容多涉及技术性问题。而规章制度，我国法律并未对其概念予以明确，但根据其法律表述应当为工作规则的上位概念；“共同契约说”的观点也与实际不符，现实生活中规章制度对其通过后的新入职人员同样普遍适用，并且法律也认可职工代表大会或全体职工通过多数表决原则予以确定，这些都与合同系双方当事人经过合意协商一致不相符。笔者认为，对于规章制度性质的认定应当从比较法的角度同时结合我国的具体现状进行认识。西方发达国家借助强大的工会组织与用人单位就劳动条件、工资报酬、休息休假等直接涉及劳动者切身利益进行协商，以罢工为博弈过程中之斗争砝码，所达成的合意对双方均有约束力。更有甚者，工会组织通过选举参与政治活动，直接影响相关劳动立法。而我国目前劳动者组织比较松散，流动性大，劳资供求失衡，劳动者在激烈竞争中处于“竞卖”状态。面对无论经济、组织、法律知识等实力远为强大的用人单位，双方面对面的协商必然造成客观上的不平等地位，故我国采用统合立法，通过最低工资、标准工作时间等行政法规对劳动关系进行公力干预。一方面将规章制度的制定作为用人单位应负的法定义务，一方面通过行政法规对规章制度内容进行规制使其符合劳动者利益的保障。故笔者认为，规章制度的性质为用人单位自我约束的戒尺，用人单位对其劳动管理的权限予以明确，应借此达到产业组织体内的和谐有序和效率。

三、司法实践中对规章制度效力的把握

司法实践中，劳动者在严重违反用人单位规章制度情形下，用人单位享有单方解除劳动合同的权利。因此，在案件审理中对规章制度的认定成为用人单位解除劳动合同行为违法与否的关键。对此，《劳动合同法》只规定了用人单位在制定过程中应当经职工代表大会或者全体职工讨论协商和将规章制度公示或告知的要求，是否只要规章制度经过民主协商程序和公示程序，用人单位就可以据此解除劳动合同？笔者对此深有疑惑，首先，无法适用所有情形。我国法律对用人单位主体资格的规定较为广泛，其中包含了大量个体经济和灵活方式用工，都存在用人单位的招用的人数少、用工期限短的特点。现要求用人单位就在用工之初建立完善、科学的规章制度作为依据，否则即使劳动者依据一般的社会评价标准存在严重有违勤勉、忠诚义务的行为，用人单位单方解除劳动合同也属于违法显然并不妥当。因此，法院在认定用人单位单方行使劳动合同解除权时是否违法应当从形式化要求进而对实质性合理嬗变。《劳动合同法》第四条中所规定的协商程序以及公示告知程序只是作为衡量用人单位制定规章制度合理性、妥当性的重要因素，而非唯一标尺。用人单位有义务不断完善其规章制度，使其劳动管理权限更清晰，产业组织模式更有序，劳动关系更和谐。

来源：南岸法院

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