充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道功能

作者：姬亚平 来源：西部法制报-西部法制传媒网分享：

何为行政复议？大多数群众可能会对行政复议一词有些陌生。行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，向复议机关提出复议申请，复议机关依法审查行政行为的合法性与合理性，作出复议决定的法律制度。从1990年国务院制定《行政复议条例》算起，复议制度已经有33年的历史了，1999年我国制定了《行政复议法》，其后进行了两次小的修改，《中华人民共和国行政复议法》已由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2023年9月1日修订通过，现予公布，自2024年1月1日起施行。

本次修改的最重要的任务是要把行政复议作为化解行政争议的主渠道，为此，《行政复议法》第一条增加规定“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”。法律的第一条都是规定立法目的的，是整部法律的“龙头”，统领着制度设计。此次《行政复议法》的修改也是围绕着这一目的展开全方位的修改。当前，全国各地正在紧锣密鼓地开展学习、应对新法的实施，笔者认为，学习和实施新法，要以“发挥行政复议的主渠道作用”为中心，明确三个问题：为什么要把行政复议作为主渠道，什么是主渠道，如何实现主渠道的目的。

首先，行政争议的化解途径是多种多样的，最主要的有调解、复议、诉讼和信访，他们的共同特点是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，但是，又有区别，行政调解不具有强制力，作用有限；信访的法治化程度低，不符合法治国家建设的方向，所以《信访工作条例》将其定义为解决纠纷的补充渠道；诉讼是一种司法活动，具有公正性和权威性，但是诉讼成本高效率低，是化解纠纷的最后一种手段，当前我国法院存在案多人少的局面，超负荷运转。而行政复议是行政系统内自我监督和纠错的制度，具有效率高、成本低、能够直接推进依法行政的优势，所以，确立化解行政争议的主渠道，行政复议具有天然优势，当仁不让。

其次，要明确主渠道的标准，即达到什么样的条件我们才能认定行政复议实现了行政复议的主渠道目标。笔者认为，应当有三个标准，这些标准应当是考核复议工作的具体指标：第一，行政复议受理的案件数量明显超过了其他化解方式，大部分行政争议进入了复议渠道；第二，重大复杂疑难案件受理比例高。如果行政复议受理案件的数量大，但都是争议不大社会影响力较小的案件，而重大复杂疑难案件进入了其他渠道，就不能说行政复议发挥了主渠道作用；第三，要看复议的效果。要让大部分案件经过复议以后得到当事人认可，定分止争，不再提出行政诉讼或者信访。行政复议后，当事人大量提起诉讼，复议仅仅是“过了一下水”，显然就不是化解纠纷的主渠道。

再次，本次修法的核心是围绕“主渠道”开展的。要发挥行政复议的主渠道作用，必须提升行政复议的公信力，因为当事人原则上对行政争议的化解渠道具有选择权，可以提出行政复议，也可以提出行政诉讼，只有少量情况法律规定了复议前置。制度设计应当吸引当事人选择行政复议，复议机关要设法提升行政复议的公信力，公信力又取决于行政复议的公正性。过去很长时间以来，行政诉讼数量超过行政复议，信访案件高居不下，表明行政复议的公信力不足，为此，本次修法的重点是改革管辖体制，由分散式改为集中式，过去的行政复议既可以由上级行政机关管辖，也可以由同级人民政府管辖，上下级行政机关关系密切，当事人质疑上级机关行政复议的公正性，事实上上级机关袒护下级、设法阻止当事人维权的现象并不罕见，所以，本次修法改为由同级政府管辖，实际上是由司法行政机关代表政府履行复议职责，切断了利害关系。当然，垂直领导的机关仍然由其直接上级负责复议，所以，称之为相对集中管辖。为了提升复议的公信力，本次修法还规定了一系列的高效便民措施，特别是所有的行政争议都可以调解解决，这样就可以大大提升纠纷化解效率，降低争议双方的成本。

最后，“徒法不足以自行”。再好的法律要靠人来实施，习近平法治思想高度重视法治建设中人的作用，提出要建设高素质的法治干部队伍，特别是领导干部要牢固树立法治观念。行政复议法的实施，当务之急是提升复议队伍的数量和质量，现在的复议案件集中到司法局后，人员的数量相对不足，面对的案件囊括了各行各业的业务，复议工作人员要熟悉各部门的业务和法律规范，这是一个极大的挑战。所以要尽快增加复议队伍的编制和人员，提升他们的专业性。特别是领导干部要严把复议案件的质量关，行政复议不同于行政诉讼，没有实行员额制，还是首长负责制，所以，领导干部要保证复议决定的合法性和合理性，惟其如此，行政复议才能取信于民，才能成为化解纠纷的主渠道。

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