侯某某等诉某市生态环境局、某市人民政府行政复议案

环保部门作出对社会公众产生重大影响的环保批复时应保障公众知情权

——侯某某等诉某市生态环境局、某市人民政府行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行终86号行政判决书

2.案由：行政复议

3.当事人

原告（上诉人）：侯某某、沈某某、韩某

被告（被上诉人）：某市生态环境局、某市人民政府

第三人：供电公司

【基本案情】

供电公司为建设某市220kV世纪输变电工程项目，向某市生态环境局报送由电力研究院编制的《某市220kV世纪输变电工程环境影响报告表》。某市生态环境局受理申请材料后，在某市生态环境局及某市人民政府网站发布了受理公示，后在官方网站发布涉案工程《环境影响评价文件审批意见的公示》及《环境影响报告表审批决定的公告》。最终，某市生态环境局作出批复，同意按照报告表中提出的性质、规模、地点和环境保护对策建设本期工程。侯某某、沈某某、韩某居住在涉案项目附近小区，因认为涉案环境影响报告表合法性、合理性存在严重问题，错误明显，就上述批复向某市人民政府申请行政复议,请求撤销批复。某市人民政府经复议维持某市生态环境局行政行为。侯某某、沈某某、韩某仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撒销某市生态环境局、某市人民政府的行政行为。诉讼中提出诸如变电站位置和实际位置完全不符、监測数据和类比数据真实性存疑、变电站及线路选取的类比对象错误、部分敏感点评价等级错误、声音评价范围无故缩短、生态敏感区认定错误、图表引用混乱、电场强度和磁感应强度数据不真实等16个问题，并提供了周边多个小区群众的联合签名，请求停止变电站建设。

【案件焦点】

1.生态环保部门针对供电公词为建设输变电工程项目向其报送的《输变电工程环境影响报告表》的受理、批复程序是否合法，事实认定是否清楚；2.复议机关的复议程序是否合法；3.生态环保部门是否制定了行之有效的信息公开及沟通机制。

【法院裁判要旨】

山东省济南市历下区人民法院经审理认为：某市220kV世纪输变电工程项目为编制环境影响报告表项目，法律法规并未强制规定在编制环境影响评价文件中必须进行公众参与。并且，某市环境影响评价技术审査中心已经组织专家对涉案环境影响报告表提出评审意见，评价单位也进行了修改和补充。同时，某市生态环境局在行政审批过程中也在官方政府网站对该项目环境影响评价文件受理和拟作出的审批意见进行了公示、公告，能够保障公众参与的权利，且并未剥夺公众听证的权利。

关于涉案输变电站工程与周边区域距离是否符合《中华人民共和国国家环境保护标准》(HJ24-2014)导则中环境影响评价范围的问题°环境影响评价范围是指项目整体实施后可能对环境造成的影响范围，并不代表项目与周边敏感点所需的距离，也就是说在评价范围距离内并不是不允许建设，而是需要评价，只要评价结果符合相关要求即可。供电公司提交环境影响报告表内容涵盖了法定报批内容，且经过了专家论证，网上公示等方法和环节，编制单位电力研究院也具有相应的环境影响评价资质，某市牛•态环境局依法作出涉案批复结论并无不当。某市生态环境局于2016年6月12口受理供电公司提交的涉案建设项目的《环境影响报告表》审批申请，在其官网上对该项口环境影响评价文件受理进行了公示，后于2017年1月17日作出拟审批意见的公示，并在2017年1月23日予以审批公告。虽然涉案环境影响报告表在受理后曾由某市环境影响评价技术审查中心于2016年6月17口主持召开专家评审会，并由评价单位电力研究院进行修改和补充，但02016年11月21日作出济环辐技审表〔2016〕18号技术审查意见后至2017年1月23口审批公告时止，已经超出法律规定的审批期限。某市生态环境局超期审批的行为属于处理期限轻微违法行为，应确认行政行为程序违法，但对原告的权利并不产生实质性损害，依法不予撤销。侯某某、沈某某、韩某不服某市生态环境局所作涉案批复，向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府于2018年11月12日予以受理，于2019年1月7日作出延期审理30H的通知书并送达当事人，经听证审査后，于2019年1月29日作出行政复议决定书并送达各方。该复议决定事实清楚，适用法律法规正确。

山东省济南市历下区人民法院依照《屮华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条规定，判决如下：

一、确认某市生态环境局作出的批复的超期行为程序违法；

二、驳回侯某某、沈某某、韩某要求撤销某市生态环境局作出的批复的诉讼请求；

三、驳回侯某某、沈某某、韩某要求撤销某市人民政府作出的行政复议决定书的诉讼请求。

侯某某、沈某某、韩某不服一审判决，提起上诉。山东省济南市中级人民法院经串理认为：关于《建设项冃环境影响报告表》中监测数据和类比数据的真实性问题。《建设项目环境影响报吿表》记载的相关数据系变电站现场实时数据，相比气象部门对济南全域天气情况数据更加精准，两者之间存在偏差符合常理。上诉人主张不能成立。

关于《建设项冃环境影响报告表〉中生态敏感区认定是否正确。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条及《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ19-2011)相关规定，本案的生态环境影响评价符合一般区域类型，并无不当。关于《建设项目环境影响报告表》屮电场强度和磁感应强度数据真实性问题。在案证据足以证明《建设项门环境影响报告表》中关于电场强度和磁感应强度数据的得出符合《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)的相关规定。关于《建设项目环境影响报告表》是否遗漏重要事项评价问题。涉案项冃属于环境敏感区，位于一般区域，不属于生态敏感区。本案的生态环境影响评价符合一般区域类型，《建设项目环境影响报告表》中对于生态环境影响评价范围与《环境影响评价技术导则输变电工程》(HJ24-2014)第4.7.2条规定相符，《建设项日环境影响报告表》中涉及的评价范围项目齐全，并未遗漏有关事项。关于《建设项目环境影响报吿表》是否严重隐瞒事实的问题a变电站并非集屮使用大型电磁辐射的发射设施或高频设备。侯某某、沈某某、韩某主张《建设项冃环境影响报告表》严重隐瞒事实，没有事实依据。关于《建设项目环境影响报告表》中声音评价范围是否无故缩短问题。根据一般规律，噪声随距离增大而逐渐衰减，距离越远噪声越小。《建设项目环境影响报告表》载明厂界噪声预测结果符合相关标准，环境噪声站界外40米范围内区域亦符合相关标准。综上，呻法院确认行政行为程序违法而不予撤销，于法有据，并无不当。

山东省济南市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

行政机关作出的行政行为是行政管理法律关系的客体，即双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务C但有些情况下，行政机关的行政行为不但对行政相对人产生重大影响，还会对其他有关单位、组织或个人产生影响。在后一种情况下，行政机关作出行政行为前，应当统筹考虑行政行为的社会接受度及影响，提前做好宣传、释明等工作，避免引发误解和质疑，在做到行政行为事实清楚、程序合法、适用法律准确的同时，还要做到能让行政相对人及其他利益相关方了解行政行为的初衷、目的，消除针对行政行为的顾虑和担忧，达到良好的社会效果和法律效果。

环境问題对人类生活和经济发展有着重大和深远的影响，而环境保护是我国要长期坚持的一项基本国策，是我国现代化建设中的一项战略任务，也是可持续发展战略的必然要求，环境保护工作越来越引起人们的关注和重视。我国是社会主义国家，发展生产、进行建设的最终目的在于造福人民，满足人民对美好生活的向往。对于会对社会公众有重大影响的环境保护行政批复，生态环境主管部门应在依法履行法定程序，予以产格审查的同时制定行之有效的信息公开及沟通机制，保障社会公众知情权，回应社会关切，促进公众知悉建设项目对周边环境的影响，保障公众能够及时有效参与环境保护工作，打消顾虑，以便化解行政争议，促进社会和谐，真正做到让环保工作造福人民群众。

变电站是现代化城市不可或缺的基础设施之一，设计、建设、运行具有很强的专业性，在公众对信息掌握不充分的情况下，极易产生变电姑建设、运营会产生电磁福射，影响环境安全的担忧和顾虑，进而对变电站建设项目产生抵触心理，引发行政争议。优质、可靠、安全、清洁的电力供应，是社会经济持续发展的基本保障。电力设施作为重要的基础设施，在优化能源资源配置、消纳清洁能源、应对环境污染等方面正在发挥日益重要的作用。有关环境保护行政主管部门在对此类建设项目作出行政行为的过程中，可通过公众喜闻乐见的形式与公众进行沟通，并加大宣传力度，从专业角度向社会公众释明相关建设项目情况，并对建设项目的环境影响问题向公众答疑解惑，方便公众及时了解建设项目的相关内容及其带来的环境影响，更好地保障公众对建设项目环境信息的知情权，从而更为有效地预防行政争议，促进社会和谐。

行政机关履行职责过程中，应注意确保行政程序合法，行政目的正当。行政行为的效率原则要求行政机关应当积极履行法定职责，禁止行政不作为或不及时作为，行政行为应遵守法律规定的时限，不能出现不合理迟延。人民法院审理行政案件，依法坚持全面审查原则，除了审查行政行为认定事实之外，对于行政程序是否合法同样应当进行依法审查。环境保护行政批复类案件，行政机关作出的行政行为通常会包括方式、步骤、时限和顺序等要素，人民法院审理该类案件时，应当对行政机关的上述要素是否齐备等内容进行审查。司法实践中，行政行为违法的主要表现形式为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。而行政行为的法定期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制，除非出现法定理由，否则，一旦超出期限即为违法。根据《中华人民共和国行玫诉讼法》第七十四条的规定，行政行为程序轻微违法，但对原吿权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。具体到本案中，行政机关审批期限超出法律规定，且无正当理由，应被确认违法。

人民法院应积极参与法治政府建设，主动延伸司法服务，强化矛盾前端治理，就行政行为中易引发行政争议的风险点及时通过司法建议的形式予以提醒,促进行政机关严格遵守法定程序，合法行政、合理行政，减少诉讼风险。本案审结后，济南市中级人民法院分别向生态环境局和供电部门发出司法建议，两部门都进行了书面回复，取得了良好的法律效果和社会效果。

编写人：山东省济南市中级人民法院张振明，本文仅供交流学习，若涉版权问题，敬请告知处理。

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