最高人民法院行政法官会议纪要18则

1.受让人行政复议申请资格的认定

法律问题：在出让人与原行政行为之间已无法律上的利害关系、不再具有针对原行政行为申请行政复议的资格时，受让人对原行政行为是否具有申请行政复议的资格？

法官会议意见：在认定受让人的行政复议申请资格时，行政复议申请资格只能够通过出让人而得，亦即受让人要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式，而转让承继的前提是出让人具有行政复议申请资格。由此可见，认定受让人行政复议申请资格时，首要的步骤是认定其前手即出让人的行政复议申请资格，因为出让人的行政复议申请资格是受让人行政复议申请资格的来源和基础。如果针对原行政行为，出让人不具有或者已经丧失了申请行政复议的资格，则受让人自然不具有针对原行政行为申请行政复议的资格。

2.房屋登记机关对申请登记材料的审查强度

法律问题：房屋登记机关在办理转移登记时，是否应主动对房屋存在共有人或者利害关系人进行审查？

法官会议意见：房屋行政登记系行政机关作出的行政确认行为，即对基础民事法律关系的确认。若房屋登记申请人提交的证明权属来源的相关材料及其他申请材料真实、齐备，符合法定要求，则房屋登记机关应予登记。在房屋行政登记行为完成之后，若经民事诉讼等法定途径确认基础民事法律关系已发生变化，则可再行解决房屋行政登记问题。

3.合理解读原告方的诉讼请求

法律问题：当事人诉请确认行政机关依据批复拆除房屋行为违法，并未直接针对行政机关作出的批复提出诉请，是否可将批复认定为案件诉讼标的？批复本身的可诉性如何认定？

法官会议意见：行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的属性。在我国当前的行政诉讼实践中，原告方因自身诉讼能力普遍相对较弱，对法律的理解有所偏差，故而其起诉状中载明的诉讼请求往往有失精准、恰当。对此，人民法院在确定诉讼标的时，不必完全拘泥于原告方在起诉状中对诉讼请求的描述，而是可以基于有效监督依法行政、实质化解纠纷、更好保护当事人合法权益等因素考量，结合个案案情对原告方的诉讼请求作一定的穿透理解。

4.请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确

法律问题：请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确？　　

法官会议意见：《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉人提起行政诉讼，必须要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，首先是要有明确的被诉行政行为，被诉行政行为不明确，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，向起诉人释明，要求其明确，并引导起诉人尽可能对能够解决其实质诉求的行政行为提起行政诉讼。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地，强制搬迁等一系列行政行为。当事人对征地行为不服，应明确系针对征地行为中的哪一个或几个行为不服，仅概括性地诉请确认征地行为违法属于诉讼请求不具体不明确的情形，其起诉不符合法定条件。只有被诉行政行为明确，人民法院才能就该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件进行审查确定。

5.明显缺乏诉的利益的案件裁判方式

法律问题：行政复议机关对明显违反行政复议制度的复议申请不予受理，当事人不服提起诉讼的，能否裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉？

法官会议意见：违反一级复议制度的复议申请，明显不符合行政复议受理条件。公民、法人或者其他组织随后对行政复议机关作出的不予受理决定或者程序性驳回复议申请决定提起诉讼，明显缺乏通过诉讼解决争议的实际价值，只会造成诉讼程序的无谓虚耗。对此种起诉，可直接裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。

6.行政案件适用调解结案的范围　　

法律问题：廉租住房申请处理等行政给付及其变动行为，能否通过调解方式结案？

法官会议意见：《行政诉讼法》上有关“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”的规定，用意在于排除“行政行为是否合法问题无调解余地”的情形。行政案件调解结案与被诉行政行为的具体类型无关，既可以适用行政处罚等传统高权行为，也可以适用行政给付及其变动行为。行政案件调解的具体适用，以行政机关作出被诉行政行为时是否存在裁量空间为前提，以行政争议双方当事人对调解事项是否具有处分权为基础，以调解结果不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益为界限。在行政争议实质性解决的路径谱系中，调解相对于宣示性判决而言具有一定的比较优势，更有助于被诉行政行为背后实质争议的一揽子解决。　　

7.行政复议机关行使复议撤销权应当充分说明理由

法律问题：复议机关作出复议决定时应履行何种程度的说明理由义务？

行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，也是行使上级行政机关专业判断权的行政行为，人民法院对行政复议决定的判断、裁量及理由说明，应当给予充分尊重。与此相对应，行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明行为作出的理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此，复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素。在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下，复议机关未履行充分说明理由义务，也未提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据，依法应予纠正。

8.滥用职权的司法认定

法律问题：公安机关交通管理部门对涉嫌违法的机动车长期扣留不予处理，是否构成滥用职权？

法官会议意见：判断是否构成滥用职权的关键点为是否违反立法目的、严重不当行使职权。扣留机动车属于对机动车的暂时性控制。当事人提供相应的合法证明的，应当及时退还机动车。

9．行政纠错行为对正当程序和信赖保护原则的遵循　　

法律问题：行政机关在纠正过往错误颁证行为时，是否应当遵循正当程序原则，同时兼顾保障相对人的信赖利益？

行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为违反法律规定的，有权亦有职责加以纠正，但在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予行政相对人陈述、申辩的权利，且须准确判明造成错误行政行为的原因，分清行政机关与行政相对人各自的责任，同时要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。

10.公法上不当得利返还与公私秩序的兼顾

法律问题：行政机关作出行政行为时并无不当，但有新的证据证明行政行为错误时应当如何裁判？　　

法官会议意见：被诉行政行为作出时无明显不当，但因出现新的情况，行政机关仍需要根据新的情况进一步作出处理，给付相对人一个新的行政行为，人民法院应当判决被告根据新的事实纠正原行政行为，履行相应义务。

11.被拆房屋不能恢复原状时的判决方式

法律问题：被拆房屋不能恢复原状时的法官释明义　　务和给付判决的适用。

法官会议意见：被拆房屋明显不具备恢复原状的可能时，人民法院就应及时依法释明，引导当事人将诉讼请求变更为判令行政机关支付特定数额的赔偿金或交付特定（包括特定面积、特定位置）的安置房，以便人民法院作出契合当事人诉讼请求的一般给付判决，高效、公平、公正地实质解决行政争议，而不宜作出判令行政机关限期作出赔偿决定的概括　　判决，以免行政机关作出不合法或不合理的赔偿决定后，当事人再行起诉，既增加当事人的诉累，又浪费司法资源。

12.确认违法判决的适用条件

法律问题：在涉案项目列为停缓建工程项目后，行政机关先后两次批准续建，又仍将涉案项目作为停缓建工程项目进行处置，且在处置过程中存在诸多程序违法的问题，对此类行政案件如何适用判决类型？

法官会议意见：处置变现价格与实际价值相比明显偏低、委托拍卖过程中存在不符合《拍卖法》有关规定等问题，但撤销处置变现行为将导致公共利益受损，应当依法判决确认被诉行政行为违法。

13.对适用法律错误结论正确复议行为的审查

法律问题：行政复议决定结论正确但适用法律错误的，人民法院应如何处理？

法官会议意见：行政复议决定结论正确，但适用法律错误的，应当依法判决确认行政复议决定违法，保留法律效力。一、二审错误判决驳回原告诉讼请求。当事人申请再审的，考虑再审纠错功能及实质化解行政争议需要，不宜进入再审。

14.行政行为违法性的继承

法律问题：行政机关先后作出两个具有一定关联的行政行为，行政相对人起诉要求撤销后续行政行为，人民法院经审查发现先前行政行为违法，则该先前行政行为违法是否会对后续行政行为的合法性产生影响？

法官会议意见：行政行为的公定力理论具有重要价值，在行政法理论与实践中需要严格遵守和维护，一般被认为是行政行为违法性继承的最大阻断。但违法性阻断意昧着先前行政行为的违法性无法得以纠正，继而通过后续行政行为对行政相对人的权益造成侵害，破坏行政诉讼权利救济的有效性。因此，从公民权利救济和实质性化解行政争议的角度出发，应允许在一定条件下对行政行为公定力理论有所突破。即当行政机关先后作出两个有关联的行政行为时，法院可基于全面审查原则对先前行政行为进行证据效力的审查。在这种情形下，当先前行政行为存在违法性，并足以否定其证明效力的，则应确认后续行政行为也具有违法性。

15.行政机关签订的招商引资投资协议属于政府信息

法律问题：行政机关签订的招商引资协议是否属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息？　　

法官会议意见：根据《政府信息公开条例》对政府信息的定义及该条例的立法目的，判断一份信息是否属于政府信息的核心要素为，该信息是否系行政机关在履行行政管理职能过程中产生。属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作并保存的政府信息的，对其公开事项应当适用《政府信息公开条例》的规定。

16.对行政机关专业认定的司法尊重

法律问题：税务机关能否在房产拍卖形成的拍卖成交价格作为计税依据纳税后，以“计税依据价格明显偏低，又无正当理由”为由重新核定应纳税额补征税款？

法官会议意见：“计税依据价格明显偏低，又无正当理由”是税务机关行使法律赋予的应纳税额核定权的法定事实要件之一。税务机关基于法定调查程序，对这一不确定法律概念进行的专业认定和行政解释，具有较强的判断余地和裁量空间，人民法院对此应当给予必要的尊重，除非这种专业认定明显不合常理或者滥用职权。

17.对涉外股权交易避税行为的认定

法律问题：如何准确理解适用《企业所得税法》第二条第三款有关“来源于中国境内所得”以及第四十七条有关“企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收人或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整”之规定，对不从事实际经营且标的为对外披露的中国居民企业股权的涉外公司之间的股权转让交易活动征收企业所得税。

法官会议意见：对《企业所得税法》第二条第三款有关“非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税”以及第四十七条“企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整”之规定的理解，人民法院应当结合《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》有关“境外投资方（实际控制方）通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权，且不具有合理的商业目的，规避企业所得税纳税义务的”等情形作出合理解释。

18.证券短线交易行为的审查要素及认定标准

法律问题：违法的短线证券交易如何认定，即交易标的、交易时点、交易方式、主观目的分别如何认定？

法官会议意见：特定主体的短线交易之所以为各国证券法所禁止，是因为特定主体极易利用信息优势通过此种短线交易获取不正当利益并损害其他投资者利益，该种短线交易违反了证券市场的公开、公平、公正原则。对短线交易的交易标的、交易方式、交易时点、交易目的等方面的认定，根本标准是特定主体是否可能利用其信息优势、决策优势通过此种交易获取不正当利益等。

来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》

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