生产者对工商行政处罚决定的撤销请求权

生产者对工商行政处罚决定的撤销请求权

——山东泰安中院判决壮壮公司诉新泰市工商局行政处罚案

作者：刘万金

裁判要旨

工商行政机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，如果在行政处罚决定中作出了不合格产品系某生产者生产的认定，则该生产者具有对处罚决定的撤销请求权。

案情

2011年3月1日，第三人安某从原告山东壮壮嘉吉肥业有限公司购进10吨“壮壮”牌含氯复混肥后直接销售给第三人陈某。2011年11月7日，第三人陈某、王某（王某系新泰市瑞丰肥业有限公司法定代表人、总经理）向被告新泰市工商行政管理局投诉称该批化肥有质量问题，二人合伙用于土豆种植后导致减产。同月14日，被告工作人员与被告委托的某鉴定机构工作人员在未通知原告和安某到场的情况下，对标称生产者为“山东壮壮嘉吉肥业有限公司”，标称商标为“壮壮”，陈某、王某所谓“使用后剩余”的“复混肥料”进行抽样取证，检验结论为“不合格”。

2012年4月26日，被告在没有告知原告事实、理由和依据，亦没有听取原告陈述、申辩意见的情况下，以安某“擅自销售不合格的”由原告生产的“壮壮”牌复混肥为由，对安某作出了罚款2万元的行政处罚决定。

2012年11月23日，山东省新泰市人民法院对瑞丰公司诉原告、安某等人产品责任纠纷一案，作出民事判决：原告赔偿瑞丰公司土豆减产损失35万元；安某承担连带赔偿责任。宣判后，原告不服，依法提起上诉。

裁判

山东省东平县人民法院经审理认为，被告认定安某销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足、违反法定程序。遂判决，撤销被告新泰市工商局的行政处罚决定。

宣判后，第三人陈某、王某不服，提起上诉。泰安市中级人民法院经审理作出判决，驳回上诉，维持原判。

评析

1.原告是否具有对处罚决定提起撤销诉讼的主体资格

所谓行政诉讼的原告主体资格，是指能够启动行政诉讼程序，请求人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出相应裁判的主体条件。根据案件审理时施行的修改前的行政诉讼法第二条、第四十一条，以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，如果公民、法人或者其他组织主张的是其合法权益，且其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，则该公民、法人或者其他组织具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。

所谓法律上的因果关系，是指起诉人的合法权益存在被诉行政行为侵害的客观可能性。侵权责任法第四十三条规定：“因产品存在缺陷造成损害的，被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿，也可以向产品的销售者请求赔偿。产品缺陷由生产者造成的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。因销售者的过错使产品存在缺陷的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。”合同法第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据国务院办公厅国办发〔2001〕56号、57号文件的规定，工商机关无权管辖生产领域的产品质量违法行为。因此，一般情况下，工商机关以销售者销售不合格产品为由对其实施行政处罚时，不会直接认定产品生产者。但是，如果工商机关在处罚决定中直接认定了产品生产者，则销售者即可通过民事救济手段，将因产品质量责任而造成的所有损失，全部转移给生产者承担，而其最终将无需承担任何损失。同时，处罚决定一旦发生法律效力，具有管辖权的行政机关，也足以根据处罚决定所认定的事实，依法对原告实施行政处罚。

综上，原告与处罚决定具有法律上的利害关系，具有对处罚决定提起撤销诉讼的主体资格。

2.被告作出处罚决定的证据是否充分

根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十一条的规定，“工商行政管理机关抽样取证时，应当有当事人在场，办案人员应当制作抽样记录，对样品加贴封条，开具物品清单，由办案人员和当事人在封条和相关记录上签名或者盖章。”其中所谓的“当事人”，应当包括工商行政管理机关认定存在行政违法嫌疑的行政相对人。其之所以如此规定，旨在于让行政相对人对所抽检样品的真实性和抽样程序的合法性予以见证确认，从而保证其对将来作出的检验结论以及处罚决定的认可和信服。尤其像本案这种抽样取证地点是在消费者处而非销售者处，并且销售行为已经发生了较长时间（八个多月）的情况下，工商机关更应通过当事人到场的方式，让当事人确认所抽样取证的产品系其生产或者销售，确认产品质量与销售行为发生时相一致（没有在销售行为完成后发生变化）。

本案中，被告在未通知原告和安某到场的情况下，对陈某、王某投诉的化肥进行抽样取证，违反了法定抽样程序规定。检验结论属于严重违反法定程序收集的证据材料，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（一）项的规定，不能作为定案依据。

综上，根据被告提供的证据，不能证明其抽样取证并检验的化肥系原告生产和安某销售，不能证明抽样取证时的化肥质量与销售行为发生时相一致，不能证明抽样取证程序的合法性，不能证明安某销售的原告生产的化肥不合格。被告作出处罚决定，认定安某销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足。

3.被告作出处罚决定的程序是否合法

按照正当程序原则，行政主体在作出不利于相对人的处理决定之前，应当告知其据以作出决定的事实、理由和依据，并且充分听取其陈述、申辩意见。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求：“行政机关实施行政管理……应当……注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权……”

本案中，被告在未通知原告参与，未告知原告事实、理由、依据，未听取原告陈述、申辩意见的情况下，作出的处罚决定违反法定程序。

本案案号：(2014)东行初字第92号，（2015）泰行终字第12号

案例编写人：山东省东平县人民法院　刘万金

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