行政处罚证明标准问题的研究

行政处罚证明标准问题的研究

作者：王明辉

论文提要：

行政处罚的证明标准指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。证明标准是行政处罚证明过程中的一个核心问题。证明标准的确定直接决定了行政处罚案件的证明效果，若一方的证据达不到证明标准，行政处罚的作出就存在着合理性或合法性问题。处罚行为的作出与否将存在疑问。已经作出的行政处罚在司法审查中也将有被撤销的可能性。因此证明标准的确定一方面规范了行政执法主体在行政处罚中的程序，另一方面也可以更好地保护相对人的利益。而且现代日益多变的行政处罚中，证明标准也显得越来越重要。行政效率和公正执法要求在行政处罚中必须要适用一定的证明标准。因此有必要将行政处罚单独从行政程序中拿出来讨论证明标准的问题。

有学者认为“证明标准又称证明要求、证明任务、法定的证明程度或证明度等，是指按照法律规定认定的案件事实或者形成一定的法律关系对证明所要求达到的程度或标准。”[ ]行政处罚的证明标准指“行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度”[ ]如果没有统一的标准，一旦案件进入了司法审查阶段，法官对行政机关的事实评价也将带有任意性，最终可能会导致法制的混乱，司法的不公正。行政处罚和司法审查都必须要在法律上对证明标准进行确定，才能从一定程度上维持行政的稳定，司法的稳定。而法律的目的之一，也正是要通过设计各种规则尽量地去控制并且排除可能出现的各种任意性。

一、我国行政处罚法的现状及实践中的问题

（一）我国行政处罚法的现状

1、我国行政处罚的证明标准法律规定和证明标准不明确

我国行政处罚法律法规以 1996 年的《行政处罚法》和 2005 年的《治安管理处罚法》为核心，再由各部门、地方向周围辐射开来。总体来说，行政处罚相关规定虽然条文比较多，但是规定的都比较单一，总结起来不外乎“合理根据”、“事实清楚，证据确凿”。有学者认为事实清楚、证据确凿实际上是严格的证明标准，即所有的待证事实都有相应的证据予以证明，而且证据之间不能相互冲突，证据和待证事实之间不能有矛盾。因此这种严格的证明标准只适合下列案件：限制人身自由的案件；行政机关适用听证程序和一般程序作出具体行政行为的案件；人民法院判决行政机关履行法定职责的案件；其他对当事人的人身权和财产权影响较大的行政案件。 因此这一证明标准比较具有局限性，行政行为的效率性不允许在所有的情况下都适用这种证明准。

本文认为“事实清楚”与“证据确凿”这对概念充满着矛盾，只有经过证据充分证明所得到的对事实的大部分还原，才叫做“事实清楚”，在此情况下，“证据确凿”未免显得多余。但在实际案件中，最后掌握的只有部分证据，因此要想事实清楚，还原案件本身是不可能的，“清楚”也只是相对的。因此在证明标准中应该用“确凿的证据”。对于待证事实是否清楚只是在作出行为的机关在证据的采证阶段，为了定案所要考量的因素。

2、不同行政处罚可能具有一样的证明标准

不同的行政处罚虽然处罚的方式有所不同，但是可能对当事人造成的影响相当，所以可能适用的证明标准会一样。如行政拘留和劳动教养的证明标准都是排除合理怀疑标准。而在一些责令停产停业、吊销营业执照的案件中也同样会采用合理怀疑标准。尽管这些案件处罚的角度不一样，行政拘留和劳动教养是对相对人人身的一种严厉处罚，责令停产停业和吊销营业执照是一种行为罚，但是无论是人身罚还是行为罚，对相对人所产生的损益都是很大的，相对于刑罚来说，有过之而无不及，因此，应该采用较高的证明标准，即排除合理怀疑标准。

3、证明标准规定的多元化

行政处罚作为一种复杂的行政行为，每个案件的具体标准可能不一样，如果法律将证明标准规定的过死的话，可操作性就存在问题了。因此证明标准的确定需要联系实际。多元化的证明标准将会更具有可操作性。 在具体案件中，证明标准问题不仅直接决定着案件的结局，而且直接影响着诉讼证明活动的展开以及实际形态。

（二）实践中所存在的问题

1.证明标准的确定主体

证明标准虽然是一个看不见、摸不着的抽象性问题，但是也是一个法律问题，因此证明标准必须由法律规定。在行政处罚的过程中，处罚主体和相对人是处罚行为的双方当事人。证明标准则是对行政机关是否能够依据《行政处罚法》作出处罚的衡量准则。行政机关要做出具体行政行为必须要有一定的证据，只有这个证据已经达到可以作出行为的标准，方可使得行政行为不会违反程序的规定。但是对于相对人来说，自己只有证明并未作出违反行政法的行为，方可免除行政处罚。行政机关是作出行为一方，利益衡量的权利在其手中，证明标准也是在其作出行为之前来加以衡量。如果标准由行政行为作出的一方来确定的话，未免有失公正。因此本文认为证明标准应该由法律加以规定。真正适用证明标准的是行政处罚的作出机关，由法律来规定证明标准有利于限制行政执法人在认定案件事实时的自由裁量，保证案件的事实认定尽可能正确适当。行政机关和法院在适用证明标准时，往往考虑案件的性质，作出决定的结果和对当事人的影响，以及行政机关所执行的政策等各种因素，而要求不同程度的证明标准。

从某种程度上来说，法律所能规定的证明标准只是一个大体的框架，即一个概括性的原则，就如同我国现行法律规定的“事实清楚，适用法律法规正确”，而真正在适用过程中证明标准却具有多元化。我国相关法律法规规定得过于笼统，使得操作的时候裁量空间过大，不同的案件处罚的结果不同。如当场处罚中对违法者处以200 元以下的罚款，同一案件有的警察罚款 100 元，有的警察罚 200 元。因此，有学者建议在行政程序法中规定行政程序的证据制度，修改和完善行政诉讼法的证明标准谁来确定的规定。

2.行政诉讼法证明标准操作性不强

行政法律法规中对于证明标准的规定特别少。而行政诉讼的证明标准，在行政诉讼法中则有间接的规定，我国《行政诉讼法》第 54 条第 1 款规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（1）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”这是对行政诉讼证明标准的间接规定，即行政诉讼的被告行政机关必须提供据以作出具体行政行为的确凿证据，才算完成了举证责任，达到了法律规定的证明要求。但这也仅仅是存在于判决中的一个标准，并不是具体的证据标准。有学者认为行政诉讼中的证据证明标准应该根据案件的不同性质和情况，“以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和排除合理怀疑证明标准为补充”，除法律另有规定外，法庭一般应当适用明显优势证明标准认定案件事实。但这似乎更适合于行政复议和行政裁决中的证明标准，另外对于双方的行政行为似乎也可以适用。但是行政行为远远不止这些，优势证据的标准不能简单机械地拿应用。《中华人民共和国行政诉讼法》第 61 条规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：（1）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序的，维持原判；（2）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；（3）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。”第 62 条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”在我国相关的行政诉讼的实体性规定中不仅规定了事实标准即“事实清楚”，还包括了法律标准，即“适用法律、法规正确”。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第 30 条规定：被告极其诉讼代理人在作出具体行政行为后收集的证据以及严重违反法定程序收集的其他证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第 53 条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这些复杂的规定都导致行政诉讼法的证明标准不具备较强的操作性。

二、我国行政处罚法的实施的对策

（一）、法官在对行政处罚进行司法审查时需考虑的价值因素

1、及时性

及时性，是包括行政处罚在内的各种行政行为的显著特点，是行政执法机关履行社会管理职能的必然要求。我们无法想象，对销售劣质食品等常见的违法活动，需要长时间地进行充分的调查取证以满足过高的证明标准要求，因而不能及时采取行政强制措施或给予行政处罚，导致劣质食品大量进入消费环节、造成严重社会危害。

2、效率性

用于行政执法的社会资源是有限的。若无论行政处罚幅度是宽是严都设定较高的证明标准，违法行为无论是轻是重都投入等量的行政执法资源，这种表面上的公平，实则造成严重违法活动得不到及时处理进而引发更大社会危害的后果。

3、公正性

公正性贯穿于法律活动的始终，是一切法律活动得以存在的基础和追求。行政处罚行为作为法律活动的一种，其公正性理应得到保证。体现在行政处罚证明标准上，就是需要确保通过调查尽可能地“复原”违法行为过程，确保行政处罚所依据的违法“事实”真实可靠。

4、多元性

多元性，可以看作是对行政处罚效率性要求的延伸。不同的行政处罚案件所涉及的权益大小及所适用的程序繁简不同，要求的证明标准也不应相同。多元化，就是要求行政处罚的证明标准，应当与行政处罚行为将给当事人带来利益损失的多寡成正比。

（二）、行政处罚在司法审查中的应采用的标准

1、盖然性证明标准的合理性

按照理论界的一般观点，民事司法活动适用宽松的盖然性证明标准，这主要体现在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第 73 条 。盖然性是事物发展方向的一种可能而非必然。适用盖然性的证明标准，意味着诉讼双方所持有的证据，均不能完全驳倒对方，真实的情况既可能符合原告甲之言、也可能符合被告乙所述，因此法官只能根据诉讼哪方的证据更能令“与案件无关并具有一般智力的正常人信服”——更具优势来作出判决。 适用盖然性证明标准的合理性，在于“通过事物发展高度概率合理评定证据证明待证事实成立与否的可能性，明显更接近客观真实，更符合事物发展概率的，即可认为其具有优势”。

2、排除合理怀疑证明标准的合理性

刑事处罚适用最为严格的排除合理怀疑证明标准。适用排除合理怀疑的证明标准，意味着如果以现有证据，不能排除犯罪行为并非是犯罪嫌疑人所为的可能性，则不能判定犯罪嫌疑人有罪。例如，被害人报案称犯罪嫌疑人在公交车上盗窃其手机，但在犯罪嫌疑人身上不能搜查到被害人的手机以及镊子等作案工具，且被害人承认是在临下车前才发现放在手提包内的手机不见了，由于犯罪嫌疑人一直站在她身边，所以认为是此人偷了她的手机。“站在身边的人就是偷手机的人”，这种判断是应当受到怀疑的，所以不能判定犯罪嫌疑人盗窃了被害人的手机。

3、两种证明标准的差异性分析

盖然性证明标准与排除合理怀疑证明标准的不同，能导致相同的证据条件下作出截然相反的事实认定。典型的如 1994 年发生的辛普森“凶杀”案。尽管警方搜集到的能够证明辛普森故意杀人的大量物证，但辩护方抓住了关键的 3 点：一是尽管现场提取的血痕经检验是辛普森的血液，但提取血痕的包装物不符合检测技术规定的要求、存在污染血痕的可能，被检的血痕本身就存在质量问题；二是在辛普森家中搜查得到的染有被害人血痕的袜子其上的血痕可能是有人故意泼洒上去的，而不是在杀人现场沾染的；三是重要证人的证词有漏洞、且该证人对黑人有种族歧视，其证词的可信度遭到怀疑。

4、两种证明标准对行政处罚证明标准的影响

一是对比民事诉讼与行政处罚。民事诉讼双方地位平等，反映在取证环节意味着诉讼双方取证能力天生平等，除特殊情况外（产品质量侵权纠纷、医疗纠纷等实行举证责任的倒置），无需通过规定其它措施予以后天“纠正”。盖然性的核心内容，就是将双方证据放置在平等位置进行比较，说服力更占优势的“胜出”此外，民事诉讼最为重视对效率的追求，尽可能避免因案件久拖不决而使民事权利处于不稳定状态，这也是民事诉讼规定盖然性标准的另一个重要原因。相比之下，行政处罚的主体是行政执法机关，所享有的公权力使其处于相对强势的地位，既可以在收集证据、开展调查等方面投入比当事人更多的资源，也可以对当事人施以“不容置疑”的处罚措施。

二是对比刑事处罚与行政处罚。刑事处罚是以剥夺人身权甚至生命权为主要方式，尤其是剥夺人身权和生命权的刑罚是不可回转的，因此刑事处罚将对公正的追求放在价值追求的首位，对所依据案件事实的要求应当是尽可能地接近客观真实，最大限度地避免“错抓”、“错杀”的发生。相比之下，行政处罚以剥夺财产权为主要方式，通常可回转（如退还罚款、解除对财物的扣押或扣留），错误的行政处罚对当事人造成的危害性远小于刑事处罚，再加上法律赋予的行政执法机关的调查权远小于公安等刑事司法机关的侦查权、要求行政调查达到刑事侦查的相同水平绝无可能，因此行政处罚对确保公正性的要求可以低于刑事处罚。行政处罚更应注重的是及时性和效率性。若将当事人的个体权益上升到犯罪嫌疑人的个体权益高度去保护，把排除合理怀疑标准作为行政处罚证明标准，这对还需承担行政许可、行政指导、行政检查等其它行政管理职能的行政执法机关而言，既无足够的行政资源和行政权限得以支撑，也不允许冗长的时间损耗阻碍对违法活动的禁止。

来源：城口法院

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