复议选择情形下对原具体行政行为的起诉期限

复议选择情形下对原具体行政行为的起诉期限

作者：魏都区人民法院 海建伟

行政诉讼法第三十八条第二款和第三十九条分别就当事人不服行政复议决定提起诉讼和直接提起诉讼的期限作出了规定。根据上述规定，当事人对复议机关作出的复议决定不服提起诉讼的期限是十五日，自当事人收到复议决定之日起。复议机关逾期不作决定的，当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼；当事人直接向人民法院提起诉讼的，其起诉期限是自当事人知道作出具体行政行为之日起三个月。法律另有规定的除外。

在法律规定的起诉期限内向人民法院提起诉讼，是当事人必须严格遵循的一项诉讼制度，超过法定期限起诉是无法获得司法保护的。根据行政诉讼法的规定，对当事人超过法定起诉期限提起的诉讼，人民法院不予受理，对已经受理的裁定驳回起诉。

根据法律规定，公民、法人或者其他组织与行政机关或法律、法规及规章授权的组织发生争议，或者对行政机关或法律、法规及规章授权的组织作出的具体行政行为不服，既可以申请行政复议，也可以在法律规定复议为非终局裁决的情况下提起行政诉讼。如当事人选择诉讼作为其救济途径，在诉的对象的选择上，当事人既可以起诉原具体行政行为，也可以在符合法定条件下起诉复议行为。作为可供当事人选择的不同救济途径的行政复议和行政诉讼，两者的关系表现为以复议诉讼选择为原则，以行政复议前置和行政复议终局为例外。在复议诉讼选择情形下，当事人选择行政复议作为救济途径，并不丧失其在复议程序终结后或复议机关逾期不作出复议决定时对诉讼权利的行使。

当事人不服行政机关作出的具体行政行为并选择行政复议作为救济途径，在复议机关作出维持原具体行政行为的复议决定后，当事人不服向人民法院提起诉讼。对此类诉讼，将诉讼对象定位在原具体行政行为在实务中不存在任何争议，因为行政诉讼法对此已作了明确的规定。但对当事人起诉期限的理解和把握上，由于行政诉讼法中没有明确的规定，实务界存在着不同观点：

一种观点认为，应适用行政诉讼法第三十八条第二款的规定，当事人自收到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉，逾期，法院不予受理。其主要理由是：一、按照文意解释，行政诉讼法第三十八条第二款是对当事人不服复议决定提起行政诉讼所作的关于起诉期限的一般规定，该条文并未将复议选择程序案件排除在规定之外。换言之，只要经过复议程序，无论是复议前置型案件，还是复议选择型案件，在当事人起诉期限上均按照该条规定处理。二、行政诉讼制度的设置，在某种意义上讲，是为公民、法人或者其他组织维护合法权益提供一条司法救济途径。除了司法救济途径外，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为不服，还可依法申请行政复议，寻求行政救济途径。诉讼、复议是不同的救济途径，在复议选择情形下，当事人选择复议作为其救济途径，并在复议机关作出复议决定后，起诉原具体行政行为，如将其起诉期限限定在三个月内，必然会导致当事人因选择行政复议而丧失对诉讼权利的享有，这与我国行政诉讼制度设立的初衷，以及复议选择情形下当事人选择行政复议并不妨碍对诉讼权利的行使的规定是相抵触的。

另一种观点认为，应适用行政诉讼法第三十九条的规定处理，当事人自知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院起诉。其理由是：一、行政诉讼法第三十八条第二款是对当事人不服行政复议决定提起诉讼在起诉期限方面所作出的规定，而在复议选择情形下当事人在复议程序终结后对原具体行政行为的起诉，也即当事人不服的是原具体行政行为而非复议行为，与行政诉讼法第三十八条第二款所指向的对象并不相同，因而不应由行政诉讼法第三十八条第二款规范和调整，而应由行政诉讼法第三十九条来规范和调整。二、行政诉讼的起诉期限，无论是行政诉讼法第三十八条第二款所规定的对复议决定不服提起诉讼的十五日的起诉期限，还是行政诉讼法第三十九条所规定的当事人直接起诉的三个月的起诉期限，均是不变期限，不存在中止、中断或者延长等情形。在复议选择情形下，当事人是否申请复议对其起诉原具体行政行为来讲，并无实质区别。当事人选择复议作为其救济途径，并在复议机关作出复议决定后，起诉原具体行政行为，如将其起诉期限确定在自当事人收到复议决定之日起十五日内，由此必然会造成在这种情形下当事人的起诉期限要比其不经复议程序直接起诉原具体行政行为长的多，等于人为地延长了经过复议程序起诉原具体行政行为的起诉期限，不符合行政诉讼起诉期限为不变期限的基本原理。

笔者认为，对在复议选择情形下当事人于复议机关作出复议决定后起诉原具体行政行为起诉期限的理解和把握上，还应厘清两个问题。

一个问题是如何看待当事人因申请复议而耽误的对原具体行政行为的起诉期限，即当事人因申请复议而耽误的对原具体行政行为起诉的期限能否在计算当事人起诉原具体行政行为起诉期限时扣除。笔者的意见是，当事人因申请复议而耽误的起诉期限不应在计算当事人起诉原具体行政行为起诉期限时扣除，理由是，在复议诉讼选择情形下，当事人选择行政复议并非其必然选择，不属于行政诉讼法所规定的不可抗力或特殊事由，因此当事人因申请复议而耽误的起诉期限应当计算在起诉期限内。当事人既然选择了行政复议作为其救济途径，就应当预见到因此选择会造成在起诉原具体行政行为起诉期限被耽误的法律后果。因此，当事人因申请复议而耽误的对原具体行政行为起诉的期限，只能理解为是当事人为选择行政复议而自愿承担的风险。

另一个问题是当事人因选择申请复议而超过起诉期限丧失对原具体行政行为的起诉的，应如何救济？笔者认为，如果复议机关对当事人的复议申请裁决不予受理，当事人可在复议申请不予受理决定书送达之日起三个月内向人民法院提起诉讼，要求依法撤销复议机关作出的具体行政行为；如果复议机关逾期不作出复议决定，则当事人可以在复议期满之日起十五日内，以复议机关行政不作为为由向人民法院提起诉讼，要求复议机关履行法定职责。

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