把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道

应松年（中国政法大学终身教授，博士生导师）

[摘 要]《行政复议法》颁布10余年来，我国行政复议制度成绩斐然，但是通过与英国的行政裁判所、美国的行政法法官、法国和德国的行政法院、韩国和我国台湾地区的行政复议委员会等域外的与行政复议功能近似制度的比较可以发现，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。要充分发挥行政复议机制、制度上的优势，完善我国的行政复议制度，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。

[关键词]

行政复议；行政争议；制度优势；主渠道

一、关于行政复议

行政复议是我国特有的概念，各国在性质上都有类似我国行政复议的制度，但名称和机制不同。在我国，行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益、依法向有复议权的行政机关申请复议、复审的法律制度。

行政复议具有双重性：（1）行政性。行政复议是在行政系统内，上级行政机关对下级行政机关所作行政行为的审查，具有行政监督的性质，行政复议制度是一种监督制度。同时，复议机关在审查中发现下级行政机关所作行为违法或不当时，有权加以纠正，因此，这种监督和审查又具有行政机关自我纠错的性质。（2）准司法性。司法的特点就是由特定的第三方依法居间解决双方的纠纷，属三方关系；行政的特点是双方直接发生法律关系。行政复议是由具有复议权的行政机关作为第三方，居间解决因不服下级行政机关的行政行为，由公民、法人或其他组织申请而引起的下级行政机关与公民、法人或其他组织之间发生的行政争议，通过解决纠纷保护公民、法人或其他组织的合法权益，同时也实现对行政机关的监督，因而带有司法行为的性质，但它由行政机关作出，与完全的司法行为还是有区别的，故称为准司法行为。行政复议是行政性与准司法性的结合。

二、我国行政复议的发展与现状

1999年《行政复议法》的颁布实施标志着我国行政复议制度进入了一个新的发展时期。回顾《行政复议法》颁布10余年来行政复议制度走过的历史进程，行政复议工作成绩突出，主要表现在：

1、行政复议已成为解决行政争议的重要渠道，为化解社会矛盾、推进政府依法行政，维护社会和谐稳定，做出了重要贡献。

2、行政复议制度得到了进一步完善。行政复议制度建立较早，《行政复议法》的颁布实施，其后国务院又颁布了《行政复议法实施条例》，完善了行政复议制度，提高了复议制度在我国法律体系中的地位。此后，地方性法规和规章又对行政复议制度的各个方面进行了充实和完善，从而保证行政复议工作的深入开展。

3、行政复议系统在全国范围内普遍建立。从中央到地方的各级各类行政复议机关逐步建立，并不断充实人员，从而为进一步加强行政复议工作提供了组织保障和人力资源的储备。

4、对行政复议功能的认识更趋于一致。10年前制定《行政复议法》时，大家对行政复议功能的认识还存在很大分歧：一种意见认为，行政复议是一种监督制度；另一种意见认为，行政复议是一种救济制度；还有一种意见认为，行政复议是解决行政争议的制度。经过10余年的理论研究和实践探索，应该说，现在的认识已经逐渐趋于一致。行政复议的功能应该是多元的，它既是一种监督制度，又是一种救济制度，还是一种解决行政争议的制度。从行政复议申请人、被申请人和行政复议机关构成的三方关系看，行政复议更多是一种解决行政争议的制度。

这些都说明，《行政复议法》实施10余年来，已经为行政复议制度更广泛、深入地适应新形势需要，获得新的发展，奠定了基础。但是，从行政复议目前情况看，相对于行政复议制度内在的功能和作用，相对于当前社会普遍存在行政争议的数量，行政复议的优势和潜力，还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量远不如提起诉讼的人多，更不用和信访的人数相比了。在正常情况下，一个国家解决行政争议最主要的渠道应该是行政复议。

三、境外行政复议或与复议类似制度的发展

应该说，社会矛盾的增多，是世界各国在经济、社会得到较快发展的同时，政府对社会和经济事务的干预大为增加以后所产生的共同现象。社会矛盾的增多以及矛盾所涉及的专业性、技术性增强，使传统包揽处理全部矛盾纠纷的法院面临巨大的压力，在这种情况下，由行使公权力的行政机关同时担负起解决因其自身行为所产生的争议，进而将一些与社会政策相关的民事纠纷也一并解决，使社会得到稳定，就成为必然的发展趋势。解决行政争议和与行政相关的民事纠纷，已成为行政机关职能的一部分。

世界各地都有复议性质的制度，大都由不服行政行为的当事人向作出行政行为的上级机关申请，但除此以外，有些国家和地区还创造了各有特色的行政复议（行政司法）制度，且取得显著成效。笔者认为，英国的行政裁判所；美国的行政法法官；法国和德国的行政法院和韩国及我国台湾地区的复议委员会，是很有特色且很有成效的。

（一）英国的行政裁判所

英国的行政裁判所，在当前世界各国解决社会纠纷方面，是一项很有特色且获得成功的制度。英国的行政裁判所主要是20世纪的产物。在市场失灵、社会矛盾纠纷大量涌现的背景下，英国社会立法迅速发展，政府干预社会事务增多，社会纠纷涉及的专业性、技术性增强，从而为行政裁判所的产生和发展提供了客观需要。英国行政裁判所是在“一法一所”的条件下产生的。到20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。1955年议会任命以弗兰克斯为首的委员会，对裁判所制度进行专门的调查研究，1957年提出报告认为，行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。行政裁判所的组织和程序不需要和法院一样。但为了达到裁判的公正，所有行政裁判所的活动必须以三个原则作为指导，即公正、公平和无偏私。后来制定为《裁判所和调查法》（1958年）。

裁判所通常由议会通过的法律直接创立。裁判所的组织独立于行政机关，裁判所主席在由大法官或大法官同意的人员名单中任命，成员由裁判所主席从大法官或部长、大臣批准的人员名单中任命；裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预；裁判所既管辖行政案件，也管辖与行政或社会立法相关的民事案件；裁判所审理案件的程序较司法程序方便、快捷，且廉价；赋予当事人就特定裁判所决定向高等法院提起申诉的权利。

这样，英国就创立了一个独立的行政裁判所体系。英国行政裁判所在英格兰和威尔士就设有各种“审理型”裁判所70多个，雇员3500人。每年处理的案件都在100万件左右，2001年为121万多件，而同期向法院起诉的行政案件只有5000件（包括不服裁判所裁决和直接向法院起诉的）。2007年通过了《裁判所、法院和执行法》，从此，关于裁判所性质的争论告一段落，裁判所将是司法体系的一员。裁判所将成立两个新的裁判所，即初审裁判所和上诉裁判所。裁判所的人员由法律人士和专家组成，分别授予“裁判所法官”和“裁判所成员”的身份；享有完全独立的司法权，为确保裁判所公正、独立处理案件，专设裁决所程序委员会。

（二）美国的行政法法官

美国行政法法官是1946年《联邦行政程序法》建立的制度，原称为“听证审查官”，1972年后改称为行政法法官。美国的行政法法官是行政系统内的官员。主要职责是，主持行政机关作出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决。就职能而言，美国行政法法官类似于我国的复议机构。但值得注意的是，美国行政法法官的发展历史，可以说是一部追求公正的历史。美国在设置听证审查官时，就已把调查、追诉的职责与听证审查官分开，听证审查官独立办案，但这些审查官原本是该机关内的官员，这就必然引发这些听证审查官是否独立、中立，因而也就可能不够公正的争议。因此，美国后来将听证审查官改为行政法法官，希望他们和“法官”一样公正。这些行政法法官服务于某行政机关，但不从属于该行政机关，他们的奖惩、任免单独由州人事管理部门负责，雇用他们的行政机关如果对其工作不满，只能向功绩制保护委员会提出，以此来保证这些行政法法官的独立公正办案。

但是，有些州对此还不满意，认为行政法法官虽然人事管理权归州人事管理部门统一管理，但在该机关工作，仍有可能受到该机关的影响，因而有些州成立了行政法法官办公室，集中起来分头办理案件，进一步使其不受干扰，以期独立、公正地办案。这种集中起来以行政法法官办公室的形式办理案件，正在联邦各州得到发展。

根据20世纪80年代的统计，社会保障方面，向州政府提出的申请约125万件，被拒绝后要求州政府重新审查的25万件，然后由联邦行政法法官主持听证的为15万件，不服上诉至社会保障署的约2.5万件，再上诉至联邦法院的每年约1万件。

（三）法国和德国的行政法院

法国和德国虽然都叫行政法院，但性质不同。法国根据他们对分权原则的理解，普通法院不能干涉行政机关的活动，也不能受理关于行政争议的诉讼。因此，1799年拿破仑设立了国家参事院，除起草和审查法律、法规外，还受理行政申诉案件，以国家元首的名义作出裁决。从1972年开始，国家参事院成为最高行政法院。

法国也存在行政法院以外的其他救济途径，包括议会救济、行政救济和调解员救济。但主要是行政法院。行政法院虽然属行政系统，院长由总理兼任，但实践已证明它是完全独立的司法系统，严格按司法程序办案。行政首长，包括拿破仑，从不干预行政法院办案，由于它能公正处理案件，因而在法国民众中有很高威望，正因此，法国在解决行政争议方面，虽有其他各种手段，但主要是行政法院。

德国的行政法院是法院系统内的专门法院。与法国一样，德国也设有其他救济途径，包括议会救济、行政救济等，德国行政法院也包揽了解决大部分行政争议的任务。

（四）韩国和我国台湾地区的行政复议委员会

韩国和我国台湾地区行政复议的工作特点，都是在行政系统内设置复议机构并在行政复议机构中设复议（诉愿）委员会。韩国经2008年改革后，已将复议由各部门分散复议改为统一复议，称为国务总理行政审判委员会，为国民权益保护委员会的一部分，是行政组织外的第三者机关。总理行政审判委员会包括委员长1人、常任委员2人、委员共50人构成。审理案件的会议由委员长、常任委员指定委员等9人召开，通过过半数出席和出席人员过半数赞成的方式形成决议，9名委员中至少5人必须是外部委员（具有律师资格、大学教授等）。总理审判委员以外的一般审判委员会，由1名委员长在内的15人以内委员组成，召开会议时，由7人组成，其中4人以上为外部委员，大总统令规定了行政审判人员的的身份保障。审判时实行回避原则，当事人申请口头审理时，必须口头审理。以釜山市为例，釜山市2000年复议案件1479件，申请人败诉958件（占64.8%），其中225件（23.4%）提起诉讼，88件胜诉（占39.1%）。

台湾地区称为行政诉愿。1990年修改后，由二级诉愿改为一级诉愿，仍为诉愿前置。对诉愿不服，向行政法院提起诉讼。行政法院改为二级：高等行政法院与最高行政法院。前者为事实审，后者为法律审。诉愿设行政诉愿审议委员会，裁决时必须有过半数委员会委员出席和过半数同意才能作出决议。委员由具有法律专业知识、本机关高级职员以及外部委员（社会公正人士、学者、专家不得少于1/2）组成。参加审议的委员实行回避制；申请人要求口头辩论的，不得拒绝。诉愿管辖机关原则上为行政行为的上级机关。

四、行政复议与行政诉讼

中国的实践和外国的经验都表明，在解决行政争议方面，行政复议制度的地位和重要性十分突出，如上所述，行政复议是行政性和准司法性的结合，由此带来行政复议与纯行政行为或纯司法行为的差异和不同，呈现出明显的优点和不足。

其优点是：

第一，作为一种行政监督制度，其受理案件的范围远较诉讼广泛。从理论上说，无论是外部行政行为，还是内部行政行为；无论是制定规范的行为，还是具体行为；无论是羁束行为，还是裁量行为；无论是合法性审查，还是合理性审查的行为，除法律另有规定外，都应该在可监督、可救济的行政复议范围以内。特别应该指出的是，在现代社会立法迅速发展的情况下，西方有些国家把与行政有关的一些民事纠纷，也列入了行政机关解决的范围。

第二，专业技术上的优势。科学技术的发展，使现代社会纠纷涉及的专业性、技术性大为增强，行政机关本身拥有各行各业的专家，能处理和应付各方面与专业技术问题相关的矛盾纠纷。

第三，较之诉讼程序，行政复议的程序相对简便快捷。虽然复议也引入了一些类似法院司法的机制，但又比法院司法程序简便，操作灵活，能较快解决纠纷，安定社会。

第四，廉价。行政复议一般都不收费。

第五，减轻法院负担。随着经济、社会的发展，民生问题必然突出，社会立法迅速增加，与此相关的行政与民事纠纷大量涌现，法院将难以承受其压力，发展行政司法势在必行。

第六，有利于树立政府的公信形象。行政复议是行政机关的一种自我纠错机制，如能公正处理行政争议，必将大大增强政府的公信形象。

但另一方面，行政复议较之行政诉讼，也有其明显的欠缺和不足，其核心是公正问题。任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂。由于行政复议是在行政系统内解决行政机关与公民、法人或其他组织之间的行政争议，这就必然带有“官官相护”或各种干预过多之嫌，事实也常是如此，因此，要使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，使行政复议成为公民首选的救济途径，最关键是：保证行政复议制度的公正性。

首先，要保证复议机构和人员的中立性和独立性，复议机构和人员必须是看得见的独立和中立，能平等对待各方当事人，无偏私，不歧视，排除不相关因素的干扰，尤其是权力和人情的干扰。世界各国在增大“复议”机构解决社会纠纷的作用中，普遍采用加强复议机构和人员的独立和中立，保证其行为的公正性。法国在建立行政法院时，英国人就曾讥讽为自己当自己法官的制度，但是后来法国行政法院以其公正办案赢得了人民的信任，也折服了英国人；美国行政法法官的几次改革，追求的就是独立、中立，以保证实现公正的目标。

其次，要保证复议程序的公开性。实践证明，司法的公正性，很大程度依赖于程序的公开，公开审理是原则，只有在涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，以及申请人不要求公开审理时才可能有不公开审理的例外。公开是公正的保障。

再次，行政复议的非终局性，即使在已经尽可能保证复议机构和人员的公正性的情况下，行政复议也不应该成为终局决定，因为不管如何，行政复议毕竟是在行政系统内解决行政争议，因此必须赋予公民在不服复议决定时再向法院提起行政诉讼的权利。复议的非终局性其实有利于促进和保证复议的公正性。

行政复议制度由于其自身的一些特点和优点，因而发展迅速，在解决社会纠纷的法治体系中成为极为重要的力量，当然这并不意味着它可以替代行政诉讼，相反，它只能是解决社会纠纷法治体系中的一部分，而且是极为重要的一部分。正是由于行政诉讼所体现的司法公正和法院司法的终局和权威，才能促进和保证行政复议的公正，从而保障行政复议的发展，在解决社会纠纷法治体系中发挥重要作用。

五、完善行政复议的制度建设

近几年，我国行政争议大量增加，行政案件影响大，解决困难，有些还酿成为群体性事件，甚或恶性案件。但是，实践中许多案件或者告状无门，或者解决得难以服人，使矛盾积久难消。对此，除了需要从源头上减少争议产生的根源外，重要的是要加强解决行政争议的法治途径的建设。其中关键的措施之一，是完善我国的行政复议制度，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。

第一，切实落实《行政复议法》规定的应该遵循“公正”原则。行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道，其关键在于能否真正落实公正原则。为此，必须保证复议机构和人员的中立地位，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响，包括权力和人情的干预。为了保证行政复议机构和人员的中立地位，我国有些地方正在试行的行政复议委员会制，有望成为落实公正原则的有效制度，需要在总结经验的基础上，加以完善和确立。

第二，扩大行政复议的受案范围。作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。

第三，在程序方面，要坚持以公开审理为原则，除国家机密、商业秘密、个人隐私外，凡当事人要求，或复议机关认为应公开审理的，都应公开审理。为提高效率，可设简易程序。

第四，严格行政复议工作人员的资格管理。为了提高行政复议的质量，对行政复议工作人员应该实行资格管理制度，建议行政复议工作人员应通过司法考试取得资格，以确保行政复议人员的法律素质。

第五，理顺行政复议与行政诉讼的关系，包括受案范围、被告问题，等等。

《行政复议法》颁布10余年来，我国的行政复议工作取得了巨大成绩，但随着经济、社会的发展，社会矛盾急剧增加。我国行政复议制度远不能满足时代的要求，迫切需要改革和完善，归结为一句话，就是要通过修改《行政复议法》，完善行政复议制度，坚决贯彻公正、公平参与和效率原则，在人民群众中树立行政复议的公信力，使之逐步成为解决行政争议的主渠道。应该说，修改《行政复议法》的时机和条件已经成熟。

文章来源：《法学论坛》2011年第5期

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