金融管理部门的分支机构向其呈报文件的记录属于依法可以不予公开的内部事务信息

金融管理部门的分支机构向其呈报文件的记录属于依法可以不予公开的内部事务信息

——侯某某诉中国人民银行政府信息公开案

【裁判要旨】

1.金融管理部门的分支机构向其报送文件的相关记录一般属于行政机关内部事务信息，公民、法人或者其他组织申请公开该信息的，金融管理部门依法可以不予公开。

2.金融管理部门主张已向行政相对人邮寄送达相关材料，且能够举证证明行政相对人已签收相关信件，而行政相对人否认收到信封内附相关材料的，行政相对人应当提供相应证据证明，否则，人民法院不予支持其主张。

【典型意义】

政府信息公开的主要目的之一在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权，应当遵循以公开为常态、不公开为例外的原则，行政机关应当依法及时准确公开相关政府信息。但是，并非行政机关制作或者获取的所有信息都属于应当公开的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）既在第十四条和第十五条中规定了行政机关不得公开相关政府信息的情形，又在第十六条规定了行政机关可以不予公开相关政府信息的情形。其中，人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息属于行政机关的内部事务信息，可以不予公开。本案涉及对行政机关内部事务信息的认定，对行政机关政府信息公开工作具有指引意义。同时，本案还涉及举证责任的分配和转移问题。在行政程序中，行政机关与相对人之间常有材料寄送往来。行政相对人若主张其仅收到行政机关寄送材料的信封但未收到信函所含材料，但行政机关能够举证证明其就所寄送的材料履行了内部行文、报批、寄送等程序，且能够证明行政相对人已签收信函的，应当认为行政机关已经完成了其寄送材料的举证责任。在相对人没有充分证据反证的情况下，应当认定行政机关已经履行了寄送材料的相关程序要求。

【基本案情】

2020年12月28日，中国人民银行收到侯某某向其提出的政府信息公开申请，侯某某对所需政务事项或信息的内容描述为：“1.关于人行出具的‘个人征信报告’是否需要加盖出具单位印章的相关文件。2.第三方单位和个人如何查询、辨别该‘个人征信报告’真伪的方式、方法的相关文件。3.人行天津分行、石家庄中心支行关于贯彻落实、转办、执行‘个人信用信息基础数据库管理暂行办法’‘个人信用信息基础数据库异议处理规程’的相关上报文件记录。4.在2020年7月份前（后），关于各省会城市中心支行（如：石家庄中心支行）有（无）权受理个人对地级市中心支行（如：廊坊市中心支行）提起行政复议的相关文件记录。5.人行关于各大区分行、中心支行、县支行隶属关系变更及改革的最新文件。”

中国人民银行于2021年2月22日向侯某某作出被诉《政府信息公开告知书》，主要内容为：关于侯某某申请公开的第1、2、4项内容，属于咨询，不作为政府信息公开申请处理，但中国人民银行为更好满足侯某某的需求，对其咨询的内容进行了相应告知；侯某某申请公开的第3项内容属于中国人民银行对下级分支机构管理过程中制作或获取的内部事务信息，根据政府信息公开条例第十六条第一款及第三十六条第三项的规定，决定不予公开；侯某某申请公开的第5项中关于隶属关系的文件属于可以公开的政府信息，依法向侯某某提供相关文件内容；对于第5项中的其他内容，经检索相关信息不存在，故依据政府信息公开条例第三十六条第四项的规定告知侯某某。

侯某某不服被诉告知书，向北京金融法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，中国人民银行提交的证据能够证明其于2021年1月25日向侯某某作出延期告知书并于次日邮寄给侯某某。侯某某主张其收到的上述日期的信封内容为空，并未收到内含的延期告知书，但侯某某未就该主张提供相应的证据。

北京金融法院经审理，判决驳回了侯某某的诉讼请求。侯某某不服，提起上诉。北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。

【法官说案】

本案主要涉及实体和程序两个方面的问题。实体问题主要涉及对于政府信息公开条例第十六条规定的行政机关内部事务信息的认定问题。本案中，侯某某申请公开中国人民银行分支机构关于贯彻落实、转办、执行“个人信用信息基础数据库管理暂行办法”“个人信用信息基础数据库异议处理规程”的相关上报文件记录，该信息属于典型的上下级行政机关之间基于层级管理关系所产生的内部事务信息，依照政府信息公开条例第十六条的规定，中国人民银行可以不予公开。本案的处理有助于进一步准确把握行政机关内部事务信息的性质和范围。本案涉及的程序问题主要是对于邮寄函件中所附材料是否实际送达当事人的举证责任问题。对于信函所附文件是否送达当事人，一般情况下以签收记录作为依据，当事人签收了相关函件，原则上推定其接收了函件中包含的材料。但是，在个别情况下，对于行政相对人主张只收到行政机关邮寄的信封而未收到材料或只收到部分材料的意见，按照行政诉讼中由被告对作出的行政行为承担举证责任的一般原则，行政机关能够提供其为制作发送信函所附材料履行的相关审批手续、发文记录等证据，原则上应当认定其已经完成了相应的举证责任，行政相对人仅仅否认其收到函件所载材料，但未提交相应证据的，不足以推翻行政机关通过举证所证明的事实。

【专家点评】

点评人：王敬波 对外经济贸易大学法学院教授

本案中涉及的实体问题是内部管理信息的认定，涉及的程序问题是送达及其举证责任。政府信息公开条例第十六条规定人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息属于行政机关的内部事务信息，可以不予公开，但是哪些信息属于内部管理信息，在司法实践中需要结合案件事实进行判断。本案中，侯某某申请公开中国人民银行分支机构关于贯彻落实、转办、执行“个人信用信息基础数据库管理暂行办法”“个人信用信息基础数据库异议处理规程”的相关上报文件记录。在行政管理实践中，下级行政机关经常向上级行政机关报送文件，该报送过程是上下级行政机关之间基于层级管理关系所产生的事务，通常报送过程本身并不会产生对外的法律效力，亦不直接影响当事人权益。对于报送过程的记录一般属于行政机关内部事务信息，公民、法人或者其他组织申请公开该信息的，行政机关可以依法决定不予公开。当然，如果上下级之间文件传递行为产生了对外的法律效力，或者影响了当事人的权益，则该内部信息具有外部化特征，超出内部信息的边界。

本案中关于邮寄函件中所附材料是否实际送达当事人的问题，作为被告的行政机关负有举证责任，行政机关需要证明相关材料已经形成，并且证明已向行政相对人邮寄相关材料，以及行政相对人已签收其邮寄的信件。以签收记录作为依据，可以证明行政机关制作并邮寄了函件。当事人签收了相关函件，但是主张只收到行政机关邮寄的信封而未收到材料或只收到部分材料，则需要当事人进一步举证，或者当事人在收到信封后已及时向行政机关声明。否则，人民法院可依据常识推定行政相对人收到了信封及信封内的相关材料。

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