关于“送达难”的思考

关于“送达难”的思考

作者：向伟、孙琳

【摘要】民事送达程序作为民事诉讼的信息中枢，有着独立的程序意义。现由于种种原因，送达难的问题在司法实务中尤为突出。本文剖析了现行民事诉讼法中的几种法定送达方式，并从各种不同的送达途径中分析“送达难”的成因以及如何有效解决的建议。

【关键词】民事送达；送达的方式；“送达难”的成因

法院送达是指案件起诉到达法院后，依照法定程序和方式向当事人送达相关法律文书并产生相应法律后果的行为，该行为贯穿立案到执行的全部诉讼环节，推动诉讼活动从开始直到结束，涵盖了民事、刑事、行政、执行等所有类型的案件。在当今法院审理民事案件过程中，很多情形下不是由于“案多人少”的难题，而是由于“送达难”的难题成为法官审理案件中不能及时审结案件的重要因素，长此以往，就形成了一种恶性循环，从而使得未接案件的不断累积，因此，对于解决送达难的现状成为每个承办民事案件的法官急需解决的问题。

一、送达制度的分析

（一）送达的概念

1、送达的主体。送达的主体是司法机关，实务中，一般由承办法官和书记员作为具体的送达人代表司法机关送达。

2、送达的对象。送达的对象或称受送达人，是应当收受法律文书、诉讼文书的当事人和其他诉讼参与人。应当指出，送达是送达主体对送达对象的单向行为，这一过程是不可逆的。

3、送达的内容。送达的内容是将法律文书、诉讼文书交付给受送达人，受送达人予以受领。所谓法律文书，一般采狭义概念，是指不具有普遍约束力的非规范性法律文件，是国家司法机关、律师及律师事务所、仲裁机关、公证机关和案件当事人依法制作的处理种类诉讼案件以及非诉讼案件的具有法律效力或法律意义的非规范性文件的总称。所谓诉讼文书主要是指公、检、法处理各类案件中，依法制作的，具有法律效力或法律意义的文书的总称。实践中具体包括：起诉状副本、开庭传票、举证通知书、应诉通知书、裁定书、判决书，另包含权利义务须知、廉政监督卡、告知裁判文书上网通知等辅助资料。

4、送达的性质。送达是一种诉讼行为，同时是司法机关的职权行为。所谓诉讼行为，一般认为，是指诉讼主体所实施的能够引起一定的诉讼法上效果的行为，换言之，即司法机关和案件当事人在其他诉讼参与人的参与下，依法定程序为审理和解决案件所进行的全部行为活动。从本质上讲，诉讼行为是一种公法上的行为，体现了我国职权主义的诉讼法立法体例，因而送达又是司法机关的职权行为。但应指出，诉讼行为并不排斥产生私法上之效果，亦即程序法上所规制的行为在一定的情况下亦可产生实体法上的效果。[i]

（二）关于送达的重要意义

送达作为诉讼必经程序，贯穿于民事诉讼的立案、答辩、庭审、宣判、上诉及执行等各个环节，是诉讼各环节之间的桥梁、是法院与当事人之间的纽带、也是承接实体与程序的重要纽带更是完成民事诉讼程序，实现当事人实体权利的必要要件。

送达是诉讼中一个十分重要的程序，关系着诉讼公正与诉讼效率。送达是保障当事人诉讼权利的重要途径，因为在法院的送达具体内容中包含了告知当事人的权利义务及重要的法律文书，我们做好了法律文书的送达工作，就最大限度的保障了当事人在的诉讼中权利。

（三）送达的种类

法院送达是指案件起诉到达法院后，依照法定程序和方式向当事人送达相关法律文书并产生相应法律后果的行为，该行为贯穿立案到执行的全部诉讼环节，推动诉讼活动从开始直到结束，涵盖了民事、刑事、行政、执行等所有类型的案件。送达是一种具体的行为，但对送达行为予以规范并上升为法律后，法院送达就演变成一项制度。我国目前在理论界和实务界一般将送达方式分为以下几种，即直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达、转交送达、委托送达、电子送达。

1、直接送达

法院送达的主要形式为直接送达，其他送达形式为辅助送达。直接送达是指法院工作人员直接将法律文书交受送达人签收的方式。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条的规定，受送达人是公民的，本人不在，应交他的同住成年家属签收。笔者认为这个规定的要求过于严格，因为法律上的成年人是指十八周岁以上（同时具有完全民事行为能力）的人，而签收诉讼文书并不需要很高的智商及深刻的认知能力，只要对代签诉讼文书的行为有一定程度的认识，知道应将诉讼文书送交受送达人的即可。

2、留置送达

在受送达人住所地，当受送达人拒收诉讼文书时，由送达人在送达回证上记明拒收事由和日期，并由送达人和见证人签名，把诉讼文书留在受送达人的住所，则是留置送达。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。

3、公告送达

公告送达作为一种推定送达方式，对于保障当事人的诉讼权利，方便法院行使审判权有着积极的意义。但是，我国现行公告送达制度的不完善常常使其流于形式，受送达人一方权利受到侵害。为此，加强公告送达在实践中的可操作性，充分发挥出应有的功效是改善现行公告送达制度的目标所在。

公告送达的意义在于为原告起诉权的实现提供了保障，也维护了原告的诉讼进展权。原告启动诉讼程序的目的就是要通过法院审判权的行使维护其合法权益，而程序的顺利进行则是审判权实现的保障。在审判阶段，被告的消极避诉行为往往容易造成诉讼阻碍，致使诉讼发生停滞甚至是中断。补救被告逃离诉讼的有效措施之一就是公告送达。通过公告送达，将开庭的时间、地点等相关信息予以发布，被告如果在指定的时间未到庭，法院就可依法缺席判决。这样一来，法院通过公告送达既使缺席判决正当化，又为原告尽早获得案件的裁判结果提供了便利，有利于诉讼的流畅进行。公告送达有利于原告行使执行申请权。裁判所确定的权利只有在实现的情况下才有实际意义。原告获得胜诉判决后，其向法院申请执行是以判决生效为前提的。在被告不服判决，拒收、避收裁判的情况下，公告送达是解决上述问题的有效途径。即使被告采取种种无理手段逃避法院对判决的宣判和签收，但只要判决一经公告送达，经过法定期限即生效，原告便有权依据此申请强制执行，以实现启动诉讼之目的。

4、转交送达

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十一条、第八十二条、第八十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第87条之规定，转交送达是指法院将诉讼文书交给被送达人所在单位，由单位转交给受人的一种送达方式。其适用情形为：一是受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交；二是受送达人是被监禁的，通过其所在的监狱或者劳动改造单位转交；三是受送达人是被劳动教养的，通过所在的劳动教养单位转交。负责转交的机关、单位在收到诉讼文书、法律文书后，必须立即交受送达人签收，受送达人在送达回证上注明的签收日期为送达日期。

5、委托送达

委托送达是指受诉人民法院直接送达诉讼文书有困难时，人民法院可以出具委托函，附送达回证委托外地有关法院代为送达。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条之规定，诉讼文书原则上应当直接送达，但在司法实践中常常存在直接送达比较困难的情形。在这些困难的情形出现后，根据本条的规定，可以委托送达或邮寄送达。委托送达一般适用于那些受送达人不在受诉人民法院辖区内居住，或者由于受送达人的某种特殊原因，直接送达诉讼文书确有困难的情形。受诉法院委托送达诉讼文书时，应当把委托的事项和要求明确地告知受委托的人民法院。委托其他人民法院代为送达的，委托法院应当出具委托函，并附有需要送达的诉讼文书和送达回证，以受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。

6、邮寄送达

邮寄送达是指人民法院直接送达有困难时，将诉讼文书附送达回证交邮局挂号寄给受送达人的送达方式。这张送达形式有着专业、快捷、经济、中立等优点，已被当前多数基层人民法院所普遍采用。邮寄送达以当事人提供准确的送达地址为前提，以邮政机构专业、中立的送达方式做保证。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收等原因，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日，但是受送达人能够证明自己在诉讼文书送达的过程中没有过错的除外。

7、电子送达

新《民事诉讼法》第八十七条新增加了“人民法院可以采取传真。电子邮件等能够确认其收悉的”电子送达方式送达诉讼文书。与前面六种送达方式比较，电子送达方式有其不可比拟的优势，如及时性，几乎瞬间到达，成本低，目前各大门户网站均提供免费的电子邮箱服务，极大节约了司法成本。在电子送达中，法院的送达人员应当做好以下三点：一是应明晰电子送达方式的适应条件，保障当事人的诉讼权利。首先，须经受送达人同意；其次诉讼文书种类的限制，法院可采取电子送达方式送达的诉讼材料包括起诉状副本、传票、举证通知书、受理通知书、应诉通知书、诉讼权利告知书、证据材料等，特别注意的是体现民事诉讼结果的和影响当事人实体权利的判决书、裁定书、调解书不在电子送达之列；三是电子送达“方式”的局限性，当事人有电子接受诉讼文书的可能。作为基层当事人，特别是农村的，他们是否对电子送达有接受的可能，还有就是是否对电子送达形式送达的诉讼文书是否能完整收悉。

（三）国内外送达比较

从立法上看，法律规定的不完善、不具体也是造成送达难的重要原因。仅从条文数量上看，《民事诉讼法》关于送达的规定仅八条，而我国台湾地区的相关规定则有31条。作为大陆法系的德国对有此明确规定，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第175条中规定“交付邮局即视为送达而发生效力，即使因投寄不到而退回，仍然有效。”我国台湾地区的民事诉讼法第 124 条中也规定，“送达，由法院书记官交执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者，以邮差为送达人。”台湾民事诉讼法第 153-1条也规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设备传送之。”由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等法律文书，以及双方当事人同意用此方式送达的法律文书，而不适宜送判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申请执行时又需要出示原件。台湾民事诉讼法第152就规定“公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力。”针对目前公告送达中张贴公告混乱的现象，可以规定公告一律发布于法院的公告栏，同时粘贴于受送达人之住所。台湾的民事诉讼法第139条规定“应受送达人拒绝收领而无法律上理由者，应将文书置于送达处所，以为送达。

二、“送达难”问题的原因及表现形式

首先，诉讼剧增，送达人员不足，送达不经济。随着经济的发展和人民群众司法意识的提高，诉讼每年都在递增。据笔者法院粗略计算，两位送达人即使节假日不休息，每天仍有大约三件送达任务。可以想象送达人的送达压力和缺口有多大。况且在很多情况下，送达非一次能完成。其次，送达地址或受送达人时难寻找。派出法庭因其辖区范围广，多毗邻农村，交通不便，且由于乡村区域规划较为滞后，送达人找不到受送达人住址的现象普遍存在，尤其在一些偏远农村、山村以及管理混乱的城乡结合部，寻访受送达人更是难乎其难。即便是在城镇，由于城乡规划变动率大，诉状或地址确认书中登记的住址与实际住址往往也是大相径庭，甚至当事人都不一定能说出自己的确切地址。有时即使找到送达地址，也难以找到受送达人，如农忙时节，大部分农民是早出晚归，出去就是一天，在正常的工作时间送达根本找不到人，由于这一时间差，进一步导致了“送达难”。第三，受送达人不合作。中国人素有“厌讼”心理，常以“息讼”为是，正所谓“闾里不讼于巷，老幼不愁于庭”“纷然争讼，实为门户之羞”，总以为对簿公堂是一件不光彩的事，也正因此，送达人驱警车送达，往往吃到受送达人的“闭门羹”或受送达人拒不承认自己的身份，而且鲜有“好事者”介入，人人避之唯恐不及。可以想象，受送达人不明就里的收到法院的开庭传票，被动卷入到诉讼当中，自然会生发抵触，因此受送达人拒绝签收是可以想象的。虽然可以采取留置送达，但留置送达在一些农村何其容易？实践中我们发现，当我们要采取留置送达时，要么找不到当事人的住所或当事人拒不告知其真实住所，要么找不到基层组织或所在单位的见证人或即使找到见证人也怕卷入诉讼而拒签。[ii]

（一）直接送达难，难之又难。

司法实践中的直接送达难，难在以下三个方面：

（1）受送达人地址难确定。法院在直接送达文书时，有时因为原告提供的当事人地址不准确而难以送达；有时因当事人人户分离，无法确定经常居住地而难以送达；有的当事人居无定所，法院难觅“芳踪”而无法送达；当受送达人是单位时，有的因逃避债务等原因四处流动，办公地点时常变化；有的则是地地道道的“皮包公司”，根本就没有正式的住所或经营场所。

（2）受送达人身份难确定。由于法院送达人员不认识受送达人或代收人，在核实身份时，受送达人或代收人出于逃避诉讼目的，可能否认身份并拒绝出示身份证件，造成送达困难。

（3）直接送达变为电话通知送达。直接送达应当是送达人员直接到受送达人住所或经常居住地进行送达。但在能获得受送达人电话号码的情况下，几乎所有的法院都会通过电话这种方便快捷的方式传唤受送达人到法院领取文书。有的学者认为，电话传唤送达于法无据，将本应由法院负担的送达义务变相转嫁给当事人，增加了受送达人负担，是不伦不类的“传唤送达”，应当予以否定。笔者认为，送达的本质是“送”且“达”，目的是使受送达人知晓送达内容及事项。虽然电话传唤送达并无明确规定，但机械地认为直接送达只能是法院工作人员亲自到受送达人住所或居住地送达，难免有“教条主义”之嫌疑。当事人到庭后，法院面对面地将诉讼文书交给当事人，当事人能收到并理解诉讼文书“通知”或“告之”之义，完全符合送达之实质。[iii]

家属代收诉讼文书应结合代收人的智商及他的认知能力综合考虑，不一定非要卡死是成年家属才行，这和出庭做证的证人不一定要求是成年人是同一法理；应适当放宽留置送达的适用条件和适用方式，不一定都要求见证人在送达回证上签字，只需在送达回证上说明拒收事由和日期，有两名送达人员签名即可（有邻居、村委会/居委会干部等愿意签名证明更好，但不是强制性前置程序）。

（二）留置送达难，程序难。

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第八十二条的规定，受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。很显然，在此种情况下，送达人（法官和书记员）的记载行为，其实起到的是证人证言的作用，用于证明相关人员在何时何地的言行如何。那么，法官和书记员能否担任证人呢？《证据规定》第五十五条规定了证人应当出庭作证，接受当事人的质询；第五十八条规定了证人不得旁听法庭审理，询问证人时，其他证人不得在场。这里很明显承办法官和书记员是无法符合规定中的精神的。也就是说，法官和书记员担任证人，是不符合最高人民法院有关规定的。即使退一步认可法官和书记员担任证人的合法性，但根据民事诉讼法第六十三条的规定，证人证言等证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。显然，在仅有证人证言而缺乏其他证据印证的情况下， “当事人拒绝签字” “基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章”的情况说明就不能作为认定事实的依据。那么，是否可以由于法官和书记员身份具有相对较高的公信度而可以直接认定相关事实呢？答案很明显是否定的，因为法官和书记员本身就是送达人，如果做出如此规定，实际上就是认定了自己为自己做证是可以直接确定其真实性的，很明显这是有违基本法理的。笔者认为，当受送达人拒绝接受诉讼文书时，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人在其不愿意做证的情况下这样的规定在某种意义上系画蛇添足，比如在邮寄送达中，接收人到底在不在家实际上完全可以由邮政人员说了算，也没有要求邮政人员要先去找个证人才行，从法理上看，邮政人员与邮件送达与否本身严格来说也有一定的利害关系（送达是其工作，比如可以少跑路，省麻烦等），也是自己为自己的送达行为做证，从法理上看也不能仅凭此来证明接收人不在的事实，难道法官和书记员的道德素质还不如邮政人员？此外，我国民事诉讼法第一百三十三条第三款的规定，法庭笔录由当事人和其他诉讼参与人签名或者盖章，拒绝签名盖章的，记明情况附卷，这个规定实际上也存有上述的问题，但也没有规定要多个找当地基层组织等程序。

其次，地点限制过死导致留置送达难。留置送达的地点是受送达人的“住所”。实践中，很多法院并未严格遵循这一规定，常常会主动扩展留置送达的地点。有的将法院办公地点作为留置送达地点，有的将受送达人工作地点作为留置送达地点，甚至有将受送达人临时吃饭的饭店、休息的酒店作为留置送达地点的情况。

（三）公告送达乱。公告送达的前提条件多，时间长、费用高。我国《民事诉讼法》规定受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，公告送达。对于何为“下落不明”，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则若干问题的意见》第26条规定，下落不明是指公民离开最后住所地没有音讯的情况。法院也很难获得送达人下落不明的证明，公安机关、村委会或街道办事处对辖区内流动人口的情况也尚未全部掌握，对法院的请求出具下落不明的证明也不愿协助。此外，在实践中还经常出现被送达人未离开住所地，但是躲避法院直接送达，邮寄送达，导致法院穷尽其他送达方法仍然无法送达的情形。公告送达时间长，送达应诉文书材料的公告时间60日，还要给予30日的举证期限，而且法院报刊登公告也需要一段时间。在实践中，通过公告送达应诉材料的案件，其裁判文书一般也需要公告送达，一个案件经历两次公告送达，影响案件的及时审理、执行。公告费的承担也是一个问题，公告送达费用较高，原告不愿意预交该笔费用，而法院无法送达，案件容易处于僵持中。对无法直接送达的当事人，法院经常采取公告送达的方法。但各地在公告送达的做法上极不统一，有的只在法院公告栏内张贴，有的在受送达人的住所处张贴。有的则根本没有张贴，只在卷宗中附一张公告底稿。有的通过法院报公布，有的通过其他报纸、电视、互联网等媒体公布。而且公告送达时间长，每次公告均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，光送达时间就要花去四个月。如果公告要登报，则时间更长。虽然公告时间并不计算审限，但却延长了结案时间。

（四）邮寄送达存在的问题。在实践中，邮件回执上受送达人签名不实，受送达人的签名与法律文书上的姓名不一致，只有姓或只有名的情况时有发生。代为签名的，代签人的身份不明，难以确定代签人是否为同住成年家属。当按送达地址找不到被送达人，或者被送达人拒绝签收时，送达回执不能及时退回影响案件正常开庭。

（五）委托送达拖。有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事。明明可以送达的，却说当事人找不到。或者能及时送达也拖延送达，甚至干脆对委托法院的请求置之不理，以达到偏袒本地当事人的目的。

三、解决法院送达难的对策建议

造成“送达难”的原因是多方面的。从现实方面的原因看，由于在市场经济条件下，人口的流动性很大。有的当事人借机规避法律，外出打工经商。有的当事人虽然没有外出，但藐视法律，避而不见。也有的是由于当事人的地址提供不详，或者当事人的地址发生了变化。在留置送达中，有的基层单位或组织不配合。在委托送达中，有的受委托法院存在地方保护意识。公告送达不规范，有的是法官的责任心不强，有的是当事人认为公告费太高，不愿登报公告。还有的“送达难”是由于法院人力的紧张，导致送达迟延。也有的受送达人地处偏远，客观上送达困难等。

（一）拓宽送达方式、渠道。随着信息技术的发展，可以将手机短信、传真或电子邮件等电子送达手段方式纳入到法院的送达方式，提高法院送达效率；取消邮寄送达的前置条件，可与直接送达同等采用。放宽公告送达的前置条件，建议将在受送达人并非下落不明，而是故意规避诉讼、逃避送达的情况下，可以直接适用公告送达，而无需再通过其他各种方式送达。

（二）扩大签收人的范围。当被送达人为公民时，签收人不限于“同住成年家属”，可以扩大到并未于当事人同住但是关系密切的亲属，如父母、子女等；其他与被送达人有密切联系的单位或个人，如基层组织、所在单位、亲戚、邻居、同事等也可以代为签收。当被送达人为法人或其他组织时，除可由法定代表人、主要负责人或负责收件的人签收外，还可由该单位的其他职员签收。

（三）充分发挥原告的协助作用。可以借鉴美国的当事人送达制度----以原告自行送达为原则，法院的职权送达为例外。在立案时，注意让原告写清案件当事人的住址、工作单位、家庭电话、单位电话、手机号码、传真号码、电子邮件等信息，以便送达人员联系，并告知其如果提供的地址不准确将可能承担的法律后果。送达诉讼文书时，经查找仍无法送达的，可告知原告，让其协助法院送达。

（四）构建基层送达网络。法院可以聘请当地村委会、街道办事处等人员为司法协理员，充分利用人熟、地熟的优势，运用道德和法律的双重作用，督促受送达人签收法律文书。

（五）合理安排送达时间。如果按照正常工作时间送达，受送达人往往会因为工作等原因外出，造成送达落空。要打破8小时工作制，利用早晨、中午、晚上的时间送达，打好时间差。

（六）大力加强法制宣传。在日常法制宣传活动中，加大对法律文书送达的解释工作，向其讲解主动签收法律文书，是参加诉讼是维护其合法权益和履行法律义务，教育群众不要故意躲避法律文书送达，增强其主动接受法律文书的自觉性。[iv]

参考文献：

[i]高山，关于法院送达的几点思考。

[ii]高山，关于法院送达的几点思考。

[iii]王晋涵，《送达难，法院不能承受之重》。

[iv]王永东、李小检，《法院送达难的成因及对策》。

来源：南川法院

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