民事与行政交叉案件审理问题初探

民事与行政交叉案件审理问题初探

作者：昌县法院周雪平、宋志敏

论文提要：随着司法实践的逐步深入，公法和私法在现代经济社会中日益交融，公法在私法领域的广泛介入，使得民事诉讼和行政诉讼交叉的问题在审判实践中日益突出。在现行诉讼制度框架下进行民事与行政交叉案件诉讼的过程中，经常会遇到一些难以解决的困难。本文从分析民事与行政交叉案件的现状及冲突入手，分析目前理论和实务界对交叉案件处理的几种方式及该方式存在的冲突。结合现行司法实践，对引起民事与行政交叉案件纠纷的具体行政行为的种类予以归纳，主要有三种情形：行政裁决、行政确认和行政许可。简要阐述了域外以法国为代表的大陆法系的二元制处理模式、以英国为代表的英美法系的一元制处理模式以及日本独特的当事人诉讼模式。提出 以全新的视角探索解决民事与行政交叉案件的新路径。即构建以行政争议为主、民事只有为辅的行政附带民事诉讼制度和民事争议为主、行政争议为辅的当事人诉讼制度，将交叉的争议和诉讼吸收的主诉讼之中，由审理主诉讼的审判组织对行政争议和民事争议予以一并解决。与其他诉讼模式不同的是，两种诉讼制度的密切结合能有效的解决民事与行政交叉案件所遇到的问题，对于提高诉讼效率、维护制度上的正义、充分保护公民的合法权利与国家审判权的权威性和司法裁决的统一性具有很重要的意义。（全文共6430字）

随着司法实践的不断深入，行政权在国家管理领域和社会公共事务中的权力不断地扩张和延伸，相当数量的行政案件不再是单纯的行政纠纷，经常会出现一些民事纠纷与行政纠纷相互交叉、相互影响的情形。该类案件亦引起法学理论界和实务界的广泛讨论，有的称之为行政附带民事诉讼案件，有的称之为行政争议与民事争议关联案件，有的称之为行政与民事交叉案件。笔者认为，该类案件所涉及的法律关系有两种，即行政法律关系和民事法律关系，因“关联”的外延要宽于“附带”和“交叉”的外延，“关联”和“附带”、“交叉”之间是包含与被包含的关系，若称作是“关联案件”，则所有涉及民事法律关系和行政法律关系的案件——即使涉及的法律关系之间不产生影响都可归入此类，但事实并非如此，故笔者暂将此类案件称作民事与行政交叉案件。因法律并未对民事与行政交叉案件的识别、管辖以及所适用的诉讼程序予以明文规定，故在审判实践中缺乏统一的运作方式，这给审判工作带来一定的消极影响。笔者将从民事与行政交叉案件的现状及冲突、引起交叉的具体行政行为的种类以及域外国家对交叉案件的处理模式入手，以全新的视角探索解决问题的新路径，以期对审判实践有所裨益。

一、 民事与行政交叉案件的现状及冲突。

对于民事与行政交叉案件，我国目前的行政诉讼法和民事诉讼法都没有明确的规定，仅仅在2001年3月8日最高人民法《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）的第六十一条规定了“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关争议的，人民法院可以一并审理。”

因为没有法律上的明确规定,故理论上也未能达成一致意见,人民法院在对民事与行政争议交叉案件的处理方式也是多种多样，各地法院之间以及同一法院的不同审判人员之间对该类案件的处理方式也是各有千秋，学界对交叉案件诉讼程序的选择也各持己见，纵观理论界和司法实务界的主要观点有：（1）先行政后民事进行审理。认为对于民事与行政交叉案件，在审理程序上，由行政审判庭对行政争议案件作出判决，然后由民事审判庭解决民事争议，若当事人先提起了民事诉讼，则中止民事诉讼程序，让当事人提起行政诉讼，待行政诉讼作出裁决后再恢复民事诉讼程序，从而依据行政裁判结果作出民事判决；（2）行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼，学界认为建立附带诉讼制度有以下两种理由：一是从判决效力冲突角度出发，认为可以协调民事诉讼和行政诉讼之间的冲突，避免法院作出两份相互矛盾的判决；二是从诉讼效率出发的角度，认为可以提高审判效率，减少当事人诉累①。不可否认，附带诉讼可以方便当事人诉讼,节约诉讼成本，提高审判效率,避免出现两份相互矛盾的判决，从而彻底解决纠纷,维护社会的安定,全面保护当事人的权益。（3）因行政与民事交叉案件比较复杂，应根据案件的不同情形而适用不同的诉讼程序，不能搞一刀切，其中包括行政附带民事诉讼，民事附带行政诉讼，先行政后民事诉讼，各自分别诉讼以及当事人诉讼等。

对于第一种观点，笔者认为，先行政后民事进行诉讼会出现案件反复辗转于民事审判庭与行政审判庭之间，倘在一个法院还好，若在不同的法院，则会给当事人带来诉累，因此选择该种程序易造成诉讼效率低下、诉讼成本较高、当事人诉累不可避免的情况。

对于附带诉讼，首先，行政附带民事诉讼，有的学者认为《解释》的规定即确认了行政附带民事诉讼制度，然而该制度并非完整的行政附带民事诉讼制度，从《解释》的内容看，最高人民法院对于一并审理的行政案件的范围有着严格的限制，仅限于行政裁决案件，对其它民事与行政交叉案件不能适应一并审理。行政附带民事诉讼既不是简单的行政诉讼，也不是纯粹的民事诉讼，这种程序的选择不利于当事人充分行使诉权。对于民事附带行政诉讼，不可否认，这种诉讼模式可以极大的提高审判的效率，但是带来的问题是民事审判可否审查行政行为的合法性。民事审判权只能调整民事法律关系，法律并没有赋予民事审判庭享有行政审判权，若民事诉讼可以审查行政行为的合法性，则构成了民事审判权的越权。同样，也会因判决没有法律依据而使民事判决无法顺利执行，这会使民事审判权处于一种尴尬的境地。

对于第三种观点，认为不能搞一刀切，根据案件的不同情形而适用不同的诉讼程序，这种观点有其合理性的一面，比如灵活性强，但也会造成如出现两份互相矛盾的判决、审判效率低下、和司法资源浪费则等不可避免的情况。

通过以上分析可以看出，在现行诉讼法的框架下，无论选择何种诉讼程序，都无法真正解决民事与行政交叉案件中的问题。鉴于此，笔者在比较和借鉴域外审判理论与实践的基础上，探索解决民事与行政交叉案件的新路径。

二、 引起民事与行政交叉案件的行政行为的种类。

并非所有的行政行为都能引起民事与行政交叉纠纷，只有部分行政行为能引起交叉。从审判实践看，能引起民事与行政交叉纠纷的行政行为可以归纳为以下 三类：

（一） 行政裁决

行政裁决是指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的纠纷进行审查并作出裁决的行政行为②。根据我国目前的行政法律、法规的规定，行政机关作出的可以向人民法院提起行政诉讼的行政裁决，主要包括如下几类：一是对行政机关就民事侵权、民事赔偿纠纷所作的裁决，如行政机关根据专利法对专利侵权纠纷作出的裁决，环保部门对排放污染物的企业和受污染损害者之间的赔偿纠纷所作的裁决就属于此类。二是行政机关就民事补偿所作出的裁决，如行政机关依据《城市房屋拆迁管理条例》所作出的强制性拆迁补偿决定，依照《土地管理法》所作的土地征用补偿决定等。三是行政确权裁决，即对权属纠纷的裁决，是指行政机关就公民、法人或其他组织之间，因土地、森林、草原、矿产等自然资源所有权或使用权发生争议所作出的裁决。

（二）行政确认

行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为③。行政确认和行政裁决是有区别的，其区别之处在于行政确认是对已经发生的民事活动予以公法上的确定或否定，而非作出独立的裁决。若一方当事人以行政确认为由抗辩对方当事人的起诉时，也会引起民事与行政交叉纠纷。

（三）行政许可

行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为④。如对专利的许可、对商标的许可、对烟草专卖的许可等。行政许可作为行政机关的具体行政行为，当被许可人因行政机关的许可行为与其他民事主体发生纠纷时，若被许可人以行政许可为由在诉讼中抗辩时，就会引起民事与行政交叉纠纷。

三、 域外国家对民事与行政交叉案件的处理

对于民事与行政交叉案件的处理方式，域外国家采用了不同的做法。当前域外对民事与行政交叉案件的处理模式可以分为三类:一是以法国为代表的大陆法系二元制处理模式;二是以英国为代表的英美法系的一元制处理模式;三是日本独特的当事人诉讼模式。

　　大陆法系的法国二元制处理模式严格区分公法和私法,法院系统有普通法院和行政法院之分，行政法院专门审理行政案件。若两个法院系统之间出现管辖权争议和判决冲突，法国法院的处理方法是建立一个权限争议法庭，对于民事与行政交叉案件，法国称作是附属问题。当两个法院系统的出现附属问题时，法国采用的是审判前提原则，即把附属问题作为诉讼案件的前提，由按照管辖规则对附属问题有管辖权的法院裁决，不由受理主要诉讼案件的法院裁判，也就是当普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应把该附属问题交由有管辖权的法院决定。当使用审判前提原则时，则受诉法院必须停止原诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉，而对附属问题有管辖权的法院必须就原审法院所提问题做出明确的决定，且答复的范围不应超过原审法院指定的审判前提问题。

英美法系实行的是一元制处理模式,公法和私法没有严格的区分, 公民与政府的关系和公民与公民之间的关系原则上受同一法律支配或调整,行政案件和民事案件全由普通法院依照民事诉讼程序审理，由同一审判组织对行政争议与民事争议一并审理,不另设行政审判法院或行政审判法庭，故不存在行政审判权和民事审判权的纷争问题。英国法院在民事与行政交叉案件的审理上遵循两个原则:一是作为附属问题的权力滥用。若行政机关的决定对于私法上的权利救济而言是附属问题,则行政决定就没必要通过司法审查加以审查,其可在普通程序中一并审查。二是作为抗辩理由的权力滥用。法院普遍接受行政行为的无效可以在刑事和民事诉讼中被当作抗辩的理由,即在刑事诉讼和民事诉讼中对被作为抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。英美法系国家的单一司法体制，有利于同一审判组织对交叉案件在相同的认知条件下进行审理,从而实现判决结果的统一,其具有较高的效率。

对于民事与行政交叉案件，日本《行政案件诉讼法》规定了当事人诉讼制度。所谓当事人诉讼是指纠纷的一方当事人可以以法律关系的另一方为被告而非行政主体为被告提起诉讼，而作出裁决的行政机关应以诉讼参加人的身份参加诉讼。法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，有权撤销行政机关所作出的裁决或宣布该裁决无效⑤。即在这种诉讼中,法院有权撤销行政机关所作出的裁定或宣布该裁定无效。日本当事人诉讼包括两大类:一类是实质性的当事人诉讼,这与中国的一般行政诉讼相似;另一类是形式性的当事人诉讼,在形式当事人诉讼中,行政相对人以民事争议的对方当事人为被告,而不以行政主体为被告,但行政主体应以诉讼参加人的身份参加诉讼。法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，审理的原则以解决当事人的民事纠纷为主,附带确定行政行为的效力。因此，它主要适用民事诉讼的程序和判决,但必要时也部分适用行政诉讼法的相关规定,法院判决对民事纠纷的主体和行政主体均具有约束力。

　　在上述三种不同解决民事与行政交叉案件纠纷的处理模式中, 大陆法系的二元制处理模式因存在审判前提问题，故妨碍了案件的顺利进行，因此，并非所有应当由其他审判系统法院决定的附属问题均是审判前提问题，审判前提问题必须是这个附属问题的司法解释或是合法性的认定真正发生困难。若问题的意义清楚，法律适用明确，受诉法院本身就可决定，则不成为审判前提问题。构成审判前提问题，必须是案件判决必不可少的条件，才可构成判决的前提。英美一元制处理模式和日本当事人诉讼模式在上述程序选择上相类似，二者均能有效解决民事与行政交叉案件纠纷，都以民事诉讼程序为原则,但又不完全相同。英国的普通法院在受理行政诉讼时,适用一般的民事诉讼程序规则,而日本当事人诉讼审理的原则以解决当事人的民事纠纷为主,附带确定行政行为的效力。故当事人诉讼模式主要适用民事诉讼程序和判决,必要时也部分适用行政诉讼法的规定,但法院的判决对民事纠纷的主体和行政主体均具有约束力。英美法系一元制处理模式与日本当事人诉讼模式存在的相同点在于审判组织的同一。英国没有设行政法院,而且在普通法院内部也没有另设行政法庭,行政案件和民事案件的审理没有明确的分工,即普通法院的法官既要审理民事案件,又要审理行政案件。日本在二战后废除了行政法院,刑事、民事、行政案件统一由普通法院审理，普通法院内部也没有专门设立行政法庭,行政争议和民事争议由同一审判组织审理。

四、 以全新的视角探索解决民事与行政交叉案件的新路径

“任何法律制度和司法实践的根本目的不应当是为了确立一种权威化的思想,而是为了解决实际问题,调整社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义”，故为了解决民事与行政交叉纠纷，与此同时要维护制度上的正义，充分保护当事人的诉权，维护国家审判权的权威性，解决诉讼效率上的瓶颈，避免民事审判越权问题，笔者从一个全新的视角探索解决民事与行政交叉案件的新路径。

（一）建立行政附带民事诉讼制度

因我国行政诉讼法没有明确规定行政附带民事诉讼制度，仅仅在《解释》第六十一条中予以简单的规定，但该规定既非明确的行政附带民事诉讼制度，亦没有较为详尽的阐述，因此建立行政附带民事诉讼制度甚为必要。

对于行政附带民事诉讼的内涵，应松年教授认为:行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时,对引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称⑥;罗豪才教授认为:行政附带民事诉讼是指行政管理相对方因行政机关违法或失当的具体行政行为而使自己的财产或人身遭受损害时,在行政诉讼过程中,附带提出要求赔偿的诉讼活动⑦;刘定波教授认为:行政附带民事诉讼是指因行政机关的错误行政行为而遭受损害或对行政机关裁决的民事赔偿有争议,受害人在行政诉讼过程中,附带提出民事诉讼的活动⑧;姜明安教授认为:行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件,解决行政争议中,附带解决与本案有关的民事争议的活动⑨。对于行政附带民事诉讼，笔者认为其仅仅适用于以行政争议为主、民事争议为辅的交叉案件，所谓行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件解决行政争议中，依据当事人或利害关系人的请求,对与被诉具体行政行为相关的民事争议予以附带解决的诉讼活动。根据上述对行政附带民事诉讼内涵的界定,结合学者们的观点和司法实践，依据相关法律规定,笔者认为,在行政争议与民事争议相交织的案件中,可以提起行政附带民事诉讼情形的主要有以下几种:

1.不服行政主体的行政裁决行为引起的民事损害赔偿之诉。若当事人不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼,则不属于行政附带民事诉讼的范围；另外，若当事人在提起行政诉讼时,又一并提起行政赔偿之诉,法院把这两起诉讼合并审理，亦不属于行政附带民事诉讼的范围。

2.不服行政主体的行政处罚决定引起的民事损害赔偿之诉。当事人不服行政机关的处罚决定,同时对未予裁决的除侵权赔偿外的其他民事争议提起民事诉讼的,则不属于行政附带民事诉讼的范围。

3.不服行政主体有关行政确认登记引起的民事争议之诉。若当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为,同时又要求人民法院直接解决该权属争议,则这种诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。

（二）借鉴日本的当事人诉讼模式，构建我国的当事人诉讼模式

对于以民事争议为主、行政争议为辅的民事与行政交叉案件，不适用于行政附带民事诉讼，故有必要建立一套新的诉讼制度来解决此类纠纷，日本的当事人诉讼模式解决了这个难题，因此，借鉴日本形式上的当事人诉讼模式，建立我国的当事人诉讼模式尤为必要。

根据日本现行《行政案件诉讼法》第四条的规定，日本的当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分和裁决的诉讼；形式上的当事人诉讼是指行政机关为确认或形成一种私法上的法律关系而作出决定，当法律关系中的一方当事人不服，提起以另一方当事人为被告的诉讼⑩。因此，构建我国的当事人诉讼模式，要根据我国的国情，其中要注意以下情况：

1.当事人诉讼模式主要针对的是以民事争议为主、行政争议为辅的交叉案件。如前所述，对于行政争议为主、民事争议为辅的交叉案件可以依照行政附带民事诉讼程序审理。

2.当事人诉讼最终要解决的是民事争议而非行政争议。

3.启动该案件依据的是民事诉讼程序。当事人诉讼的实质是将行政诉讼程序嵌于民事诉讼过程之中，行政诉讼仅仅是为民事诉讼服务。在这个过程中，当启动行政诉讼程序时，要中止民事诉讼程序，待行政诉讼程序结束后再恢复民事诉讼程序，从而依据行政判决作出民事判决。

综上所述，行政附带民事诉讼制度和当事人诉讼制度在民事审判和行政审判之间架起了一座桥梁，二者结合在一起，能有效的解决在民事与行政交叉案件中存在的诉讼效率和民事审判越权的问题，从而充分保护当事人的诉权、维护审判权的权威性，其具有很好的实践意义。虽然这两种制度目前尚处于探索和研究阶段，仍有许多问题有待讨论和解决。但是，笔者相信，随着我国经济的发展和法治进程的加快，我国的诉讼制度会日益完善。

参考文献：

① 杨海坤，章志远：《行政诉讼法专题研究评述》，中国民主法制出版社2006年版，第677页。

② 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第202页。

③ 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第197页。

④ 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第182页。

⑤ 日本《行政诉讼法》第4条。

⑥ 应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第205-206页。

⑦ 罗豪才：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第371页。

⑧ 刘定波：《新编行政诉讼法学》，中国政法大学出版社 1990年版，第265页。

⑨ 姜明安：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社 1990年版，第396页。

⑩ 尤春媛等：《行政诉讼类型探析——当事人诉讼》，载山西财经大学学报》2004年第1期，第73页。

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