对订立征收补偿协议后又作出征收补偿决定的处理

案情摘要

县政府因城际铁路工程需要征收集体土地，并成立了城际铁路指挥办公室，王某等人的住宅在征收范围。镇政府分别与王某等人签订了补偿安置协议，王某等人尚未领取补偿款，镇政府为补偿安置资金设置了专款账户，王某等人的补偿款已存入专款账户。王某等人以县政府、镇政府为共同被告，诉请确认补偿安置协议无效，法院生效判决驳回了其诉讼请求。之后，城际铁路指挥办公室、镇政府对王某等人分别作出房屋征收补偿决定，补偿决定确定的金额与补偿安置协议约定的补偿金额一致。王某等人不服诉至法院，请求撤销房屋征收补偿决定。 

法律问题

集体土地征收，被征收人签订补偿安置协议且协议已经生效判决确认效力的情况下，相关行政主体再对被征收人作出房屋征收补偿决定，被征收人对该补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？

不同观点

甲说：应当依法受理并进行实体审理

在集体土地征收过程中，尽管行政机关与被征收人签订了补偿安置协议，但之后所作出的补偿决定类似于国有土地上房屋征收补偿决定，涉及对被征收人如何补偿、补偿方式、补偿标准以及后续处理，直接影响被征收人的实体权利义务，被征收人对补偿决定不服的，人民法院应当依法受理。

乙说：依法可以裁定驳回起诉

在集体土地征收过程中，征收人与被征收人签订行政协议且该行政协议已被生效判决确定具有法律效力的，补偿事项依法已经被确定。之后作出的补偿决定只是为了强制执行的需要而作出的行为，没有超过协议之外给当事人设立新的义务，就是相当于《行政强制法》规定的催告履行，对当事人的权利义务不产生实际影响。

法官会议意见

采乙说

征收补偿协议属于行政协议，引发的相关争议属于行政诉讼的受案范围。在订立征收补偿协议行为已经被依法提起行政诉讼，协议内容已为生效判决确认合法有效的情形下，行政机关应当按照生效判决确认有效的征收补偿协议内容执行，不宜再就同一征收事项又作出征收补偿决定。行政机关为履行协议，按照征收补偿协议内容再次作出的“征收补偿决定”，可以视为催告履行通知行为，是对征收补偿协议事项的重复处理，未对被征收人的权利义务产生实际影响。对被征收人权利义务产生实质影响的，仍然是征收补偿协议。为此，针对“征收补偿决定”提起的行政诉讼，实质是对订立征收补偿协议行为提起的诉讼，受生效判决羁束。

意见阐释

一、集体土地上房屋征收补偿的模式及程序

关于集体土地征收的相关法律规定主要有《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》等，其中，《土地管理法》规定了集体土地征收的批准权，以及县级以上人民政府公告及组织实施权，2014年修订的《土地管理法实施条例》规定了对征收土地方案应当依法公告，对补偿标准有异议的，通过裁决途径解决。原国土资源部的规章《征收土地公告办法》对征收土地公告和征地补偿、安置方案公告作了具体规定。但关于集体土地征收补偿安置的具体程序，并没有统一的规定。通常各地制定自己的相关规定和政策。

一般而言，集体土地征收人与被征收人通过达成补偿安置协议的方式解决补偿安置问题。若无法达成协议，则由市、县级人民政府或土地管理部门作出处理决定或作出补偿安置决定，[①]当事人对生效处理决定或补偿安置决定不履行的，由市、县级人民政府或国土部门责令被征收人限期交出土地，并申请法院强制执行，对集体土地上的房屋一并实施强制行为。对于作出补偿安置决定不服的，由于该决定对具体的补偿安置数额有明确的规定，可以根据《行政强制法》的规定通过强制执行程序履行生效行政决定。对于责令交出土地决定不服的，则需要有所区分，如果没有作出补偿安置决定，仅仅以责令交出土地决定作为生效的行政行为并申请强制执行，则责令交出土地决定应当包括具体的补偿安置方式、金额等项目。

实践中，存在一些地区参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序进行征收安置，从程序保障方面看，若单纯以该程序进行征收安置，是有利于保障被征收人的合法权益的，但一些地方存在未批先征的情况，对于尚未征收为国有的土地上的房屋直接按照国有土地上的房屋进行征收补偿，实际上是违反法律规定的。按照《土地管理法》相关规定，集体土地涉及土地性质的变更问题，依法应当由省级以上人民政府经批准征收后，才能发布相应的公告开展征收工作。2019年修正的《土地管理法》还进一步完善了相关程序保障，如应当将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收所在地的乡镇和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；并明确了听证制度。对于农村住宅，明确了先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则。2021年修订的《土地管理法实施条例》更是进一步明确了先达成征收补偿安置协议再进行征收的流程，第三十一条规定了对于个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定。

二、集体土地上房屋征收补偿安置协议与房屋征收补偿决定的关系

补偿安置协议系被征收人与征收人达成一致意见后签订的，具有合意性，系双方为实现征收补偿安置达成的协议，而房屋征收补偿决定系双方不能达成协议的情况下，由征收人根据征收补偿安置方案及相关法律规定作出的单方行政行为，但这两者都是具有法律效力的，通常情况下不会也不应该同时存在。

（一）集体土地上房屋征收补偿安置协议的签订主体及责任主体

实践中，签订协议的征收人一方有县级以上人民政府、土地行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处、项目指挥部、村民委员会、征地事务机构等多种，签订的协议的性质也有一定的争议，特别是涉及村委会签订的协议，是村民自治达成的民事合同还是行政协议，有一定的争议。因签订的协议性质不同，后续涉及的具体处理程序也不尽相同。但是，基于集体土地上房屋征收的目的看，征收涉及土地性质从集体变更为国有，土地征收行为系行政行为，补偿安置的主体应当是市、县人民政府或者其土地行政主管部门。[②]据此，签订补偿安置协议的主体也应当是市、县人民政府、土地主管部门以及其他相关部门。对于县级以上人民政府以地方规章、规范性文件或者征地公告方案等方式明确乡镇人民政府、街道办等下属行政主体作为征收补偿实施单位，与被征收人签订征收补偿安置协议的，人民法院原则上应当将县级以上人民政府依法指定的行政主体认定为合法的征收补偿协议签订主体。对于集体土地征收过程中，村委会、居委会等群众自治组织与被征收人签订征收补偿安置协议的，视为接受市、县人民政府指定的土地征收实施主体委托从事具体补偿安置事宜。

（二）签订协议后不依法履行协议的处理

被征收人在签订补偿安置协议后拒不履行协议约定的搬迁义务，也不领取补偿款，导致协议无法履行，由于行政机关不能成为行政诉讼的原告，其无法通过行政诉讼的方式要求履行协议，通常情况下通过非诉执行程序解决协议的履行问题。2019年颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议规定》）第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定，公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定，公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”该司法解释明确了相对人不履行行政协议，行政机关强制执行的模式，即行政机关作出要求履行协议的书面决定或处理决定，当事人针对该决定具有诉讼和复议的权利，待决定生效后，可申请强制执行。从司法解释规定看，对于行政协议的履行问题，涉及转化为行政决定的情况。集体土地补偿安置协议作为行政协议的一种，同样涉及此类问题，即协议本身不具有可执行性，仍然需要由行政机关作出书面决定，才能进入强制执行程序。但是这里的书面决定又不同于没有签订协议情况下的征收补偿决定，因为协议合法有效，该书面决定只是对协议履行的进一步确认，并不是重新作出征收补偿决定。

三、本案房屋征收补偿决定的性质及效力

在征收人与被征收人签订了补偿安置协议，且补偿安置协议依法已经生效的情况下，如果征收人再次作出征收补偿决定，该征收补偿决定的性质及效力问题，存在争议，有观点认为系重复处理行为，亦有观点认为征收补偿决定对权利义务不产生实际影响，因此不具有可诉性。

（一）是否属于重复处理行为

关于房屋征收补偿决定是否构成对补偿安置协议重复处理行为的认定。行政重复处理行为渊源于德国行政法上的“重复处置”概念，我国台湾地区也有相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第四项中明确了，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其一，对于重复处理行为的启动系依据当事人的申请。通常系行政相对人基于一个已经具有确定力的行政行为的申诉，请求行政机关重新处理，行政机关基于法的安定性，不得随意撤销或变更该行政行为。“受行政行为公定力和不可争力的影响，国内外学界比较一致地认为重复处理行为是依申请行为。”[③]虽然一些国家和地区允许行政机关撤销或者变更其作出的行政行为，但是往往是基于自行纠错行为，如《德国行政程序法》第48条、第49条规定，“违法的行政行为，即使已经成为不可撤销的，可以对未来或者溯及既往地在效力上全部或部分地撤回”“对非授益的合法行政行为，即使成为不可撤销的，可以在其效力上面向将来全部或部分地予以废止”。故纠错行为不属于重复处理行为，因为纠错行为必定是改变或部分改变了原来的行政行为。其二，重复处理行为并未创设新的权利义务，不产生新的行政法律关系。当事人对已经生效的行政行为进行申诉、信访，行政机关告知其原行政行为合法或者不予处理，当事人希望通过各种途径重新获得诉权，这有悖于行政诉讼关于起诉期限的规定，也不利于行政行为的确定力。本案集体土地上房屋征收拆迁基于征收人与被征收人双方合意签订的补偿安置协议，是具有确定力的行政行为，故在该行政行为作出之后，若是基于当事人的申请，要求行政机关撤销该协议，行政机关针对其申请不予处理或者作出告知，该行为方属于重复处理行为。

而在行政相对人与行政机关签订补偿安置协议效力待定的情况下，若行政机关重新作出房屋征收补偿决定，则是否定了之前行政协议的效力，该行为属于新的行政行为，依法应当属于行政诉讼受案范围。在行政机关自行否定行政协议效力的情况下，即便是行政协议的内容与房屋征收补偿决定的内容一致，亦不能同时具有法律效力，针对同一补偿安置问题对外产生法律效力的行政行为应当具有唯一性。由于行政相对人对补偿安置协议的效力有异议，提起了行政诉讼，法院生效判决确认了协议的效力，则协议属于生效的行政行为，房屋征收补偿决定不是补偿安置方面的生效行政行为。基于上述理由，虽然从内容上看，房屋征收补偿决定并不与补偿安置协议相冲突，但是房屋征收补偿决定无存在的必要。

（二）是否属于对权利义务不产生实际影响的行为

1．对权利义务产生实际影响的认定因素

行政行为具有可诉性，系因为其对行政相对人的权利义务产生实际影响，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》排除受案范围条款中的“对权利义务不产生实际影响”的规定，亦是从权利义务关系的角度出发作出的规定。可诉行政行为必须具备如下特征：“可诉行政行为必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为，可诉行政行为必须是与行使行政职权有关的行为，行政行为必须是对公民、法人及其他组织权利义务产生实际影响的行为。”[④]“这里的实际影响是从正常的法律关系而言的，如果这个行为作出以后不履行就可能进入强制执行的过程，按照正常的法律秩序就必然会对权利义务产生影响。对权利义务产生实际影响有以下几种情况：一是行为作出以后已经完全执行了；二是基础性行为与执行性行为合二为一，比如紧急情况下的强制措施；三是行为作出以后还没有执行，但是这个行为已经成立，对当事人已经产生了约束力；四是具有侵害性的事实行为，如打人、损坏财物等事实行为，这些行为一实施，损害结果就相继出现。”[⑤]补偿安置协议作出之后，该行政行为已经对双方当事人产生了约束力，行政机关享有行政优益权，在特定的情况下可以作出变更、解除协议的行政行为，若行政机关认为该协议继续履行将对公共利益产生重大影响，则可以行使优益权，变更、解除协议，但仍然要给予行政相对人补偿。也就是说，在有生效的行政协议的情况下，行政机关不能再次作出征收补偿决定，其再次作出的征收补偿决定亦不属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为。

2．为履行行政协议作出的行政决定的可诉性

若征收补偿决定被定性为为履行行政协议作出的行政决定，即使是为了执行行政协议，根据协议的约定将内容以及履行的情况作出进一步具体化的行政决定，如补偿安置协议约定了补偿安置的方式、金额，搬迁的期限，但行政相对人不履行搬迁义务，则行政机关根据《行政强制法》的规定，应当经过催告后作出书面决定，该书面决定明确告知搬迁的期限以及不履行搬迁义务的法律后果，该决定亦是对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为，具有可诉性。《行政协议规定》第二十四条规定明确了相对人不履行行政协议，行政机关强制执行的模式，即行政机关作出要求履行协议的书面决定或处理决定，当事人针对该决定具有诉讼和复议的权利，待决定生效后，可申请强制执行。本案发生在《行政协议规定》生效前，但原理与《行政协议规定》中的规定一致。

若征收补偿决定超出了补偿安置协议的内容，并且对被征收人设定了新的权利义务或施加了不利影响，则房屋征收补偿决定依法也具有可诉性，若补偿安置协议的效力已经生效判决确认合法有效，征收补偿决定则不具有合法性，依法应当予以撤销。

3．房屋征收补偿协议依法具有可诉性

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起对征收、征用决定及其补偿决定不服的诉讼。通常情况下，补偿决定是对当事人权利义务产生直接实际影响的行政行为，属于行政诉讼受案范围。如《国有土地房屋征收与补偿条例》中明确了国有土地上的房屋征收补偿相关程序，在征收人与被征收人无法达成补偿安置协议的情况下，征收人作出的房屋征收补偿决定是对被征收人权利义务产生实际影响的行政决定，属于法定的可复议、诉讼的行政行为。本案行政行为发生时，在集体土地征收案件中，并无关于征收补偿决定的具体规定，本案房屋征收补偿决定作出时有效的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对补偿安置协议签订后不履行义务的没有明确规定具体处理程序，是否要重新作出行政决定亦没有明确规定。2019年修正的《土地管理法》和2021年修订的《土地管理法实施条例》完善了集体土地征收补偿制度，也明确了对集体土地上房屋可以作出征收补偿决定。但无论是国有土地上的房屋征收补偿决定抑或是集体土地上的房屋征收补偿决定，都对被征收人设定了权利义务，明确了补偿安置的具体数额、搬迁的期限等，系对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，依法属于行政诉讼的受案范围。

（撰写人：李德申、牛延佳）

摘：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。

[①] 如《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第十二条规定，征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征收拆迁人应当在规定的期限内搬迁腾地。拒不腾地的，由市、县（市）人民政府国土资源行政主管部门依法责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。在规定期限内未领取的房屋征收补偿款项，应当以被征收拆迁人的名义专户储存。第十三条规定，被征收拆迁人不能与征收人达成征收房屋补偿安置协议的，征收单位可以申请国土资源行政主管部门进行调解，调解不成的，由国土资源行政主管部门依法作出处理决定。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条规定，征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由征收房屋实施单位报请区人民政府按照征收补偿安置方案作出补偿安置决定。补偿安置决定应当在房屋征收范围内予以公告。第十九条规定，被征收人对补偿安置决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，且在补偿安置决定规定期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额、专户存储账号、安置房屋或者周转用房的地点和面积等材料。 

[②] 实践中，关于市、县人民政府土地行政主管部门是否具有补偿安置义务有一定争议。2019年修正的《土地管理法》第四十七条第四款规定：“……县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议……”2021年修订的《土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”根据上述规定，法律、法规对订立征收补偿协议的主体并未作出明确的限定。县级以上政府土地管理部门是主要的实施主体，但是，同时法律也规定，政府应当组织“有关部门”与被征收人签订征收补偿协议。 

[③] 黄学贤、廖振权：《行政重复处理行为探究》，载《行政法学研究》2008年第4期。 

[④] 江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第28～29页。

[⑤] 江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第149页。

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