对逾期不改正行为的处罚不违反一事不再罚原则

对逾期不改正行为的处罚不违反一事不再罚原则

本文主要探讨逾期不改正的情况是否可以再次实施处罚，再次实施处罚的法律依据是什么，再次实施处罚是否违反一事不再罚原则这三个问题，顺带简短地讨论一下《安全生产法》《重大火灾隐患判定方法》的立法逻辑。

一、一事不再罚的具体含义

一事不再罚落实到具体法条上指的是《行政处罚法》第二十九条：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

二、逾期不改正行为的处罚不违反一事不再罚原则

先看看全国人大在《安全生产法》和《环境保护法》中对逾期不改正的态度：

《安全生产法》法律责任一章中有10条对逾期未改正的处理进行了规定，另有两条表述为“拒不改正”，一条表述为“拒不执行”，摘选三条如下：

第一百零二条生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

第一百零九条高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款；逾期未改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。

第一百一十二条 生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

再看看《环境保护法》第五十九条 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

由此可见全国人大在立法层面上对于逾期不改正的情况的态度是明确的，法条明确否定了逾期不改正的行为和已被处罚的违法行为是同一个违法行为，对逾期不改正的处罚指向两个违法要素：一是已被处罚的违法行为仍然存续，二是逾期不改正、拒不改正、拒不执行中所反映出的被处罚对象对抗执法、枉顾生命的主观恶性。因此在立法设计上对拒不改正的处罚不但不违反一事不再罚原则，还比首次处罚更为严厉。

三、消防执法中如何处理逾期不改正的情形

《消防法》第六十条　单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（七）对火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的。

对这一条的立法本意的主流理解认为第七款与一到六款并列，即第七款处罚的主要是一到六款没有规定的火灾隐患，这一意见认为对违法行为责令改正的同时就可以处罚，对火灾隐患则要先责改再处罚，这一意见的大背景是认为火灾隐患不包括违法行为。

另一种更被官方支持的观点认为第七款是对所有逾期不改行为的处罚，这一观点在原公安部消防局的内部答复中曾有明确，这一意见的大背景是认为火灾隐患包括违法行为，这种观点也在《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第三十八条关于火灾隐患的定义中得到印证。

虽然官方曾有表态，但执法实务中鲜见有引用第七款对逾期不改违法行为实施处罚。

四、一线执法人员的真实顾虑

一方面逾期不改正情况出现的成因十分复杂，恶意对抗执法拒不改正的情况十分少见；另一方面拒不改正往往伴生不缴纳罚款等情况，本来实现执法闭环的难度就比较大，执法者更没有动力处置新的违法行为；再者就是现实中因拒不改正造成火灾事故的案例十分罕见，这也使在优化营商环境的大环境下各级执法机关没有很大的驱动力同逾期不改正的行为展开巷战。

五、如何把握好执法尺度

一是合理确定整改时间。《消防监督检查规定》第二十条 对依法责令限期改正的，应当根据改正违法行为的难易程度合理确定改正期限。有相当一部分逾期不改正的情况是因为责令改正的期限确定的明显不合理造成的，在确定改正期限的时候要与执法对象充分沟通，听取执法对象意见。

二是充分调查执法对象是否有主观过错。《行政处罚法》第三十三条 当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。许多逾期不改正的行为都是由于政府机关、第三人等当事人以外的原因造成的，只要能够充分证明当事人尽到了勤勉尽责的义务，就不应对逾期不改正的行为实施处罚。住宅小区申请维修基金是这方面一个十分典型的例子，维修基金的申请程序十分冗长，短则半年，长则一两年，在对住宅小区物业服务企业实施处罚时尤其要注重收集当事人是否有证据足以证明没有主观过错。

六、《安全生产法》存在内在的功能失调

翻看《安全生产法》，通篇的规定都十分严厉，动则停产停业和高额罚款，这类措施对于危化品和煤矿等高危行业、领域和存在重大事故隐患的企业是正确的，笔者也承认对于这类行业领域和企业规定的再严厉也不为过，但这些条款同样适用于普通的工贸企业就十分不合时宜，导致普通企业合规成本十分巨大，造成的局面就是典型的高标准立法、普遍性违法和选择性执法的困境，最近某地应急管理综合执法大队被小孩改成应急管理综合执法犬队这一舆情下面网友一面倒的评论所反映出的民意汹涌不可不查。

七、《重大火灾隐患判定方法》舍本逐末功效大减

《工贸企业重大事故隐患判定标准》（应急部10号令）将未对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，或者未定期进行安全检查的和特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的两类突出风险列入重大事故隐患，直面突出问题，是典型的良法善治。

决策层对《重大火灾隐患判定方法》不能真正解决重大火灾隐患的问题已经开始有清醒认识并有公开讨论，笔者因此遍查有关行业、领域的重大事故隐患标准，发现其他行业、领域的重大事故隐患认定标准均集中在不发生事故的环节，且主要是直接判断为主，而《重大火灾隐患判定方法》以综合判定为主，且主要集中在消防设施这类事后预防措施上，对实现本质安全的关注较少。

《重大火灾隐患判定方法》的主要问题有三：一是没有对违规焊割、分租式厂房疏散通道不畅通、违规住人（鉴于三合一场所的普遍程度，应将违规住3人以上直接判定为重大火灾隐患）、电动自行车违规停放充电等突出火灾隐患均没有提及，与实际执法脱节明显。二是综合判定的规则导致各地执法中判定的重大火灾隐患都是鸡毛蒜皮的小隐患。三是动不动就要求重大隐患清零导致执法人员不敢将实实在在的重大隐患摆上台面。事实上相当一部分隐患之所以能成为重大火灾事故隐患就因为其成因复杂且多是历史遗留问题，能迅速清零就不叫重大火灾隐患。

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