（一）首部
1．判决书字号：北京市房山区人民法院（2007）行字第74号。
2．案由：不服股权变更登记。
3．诉讼双方
原告：安丽源。
被告：北京市工商行政管理局房山分局（以下简称房山工商分局）。
法定代表人：王华鑫，局长。
委托代理人：赵卫。
第三人：焦守海。
4．审级：一审。
5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：禹明逸；审判员：徐彪；人民陪审员：张亚振。
6．审结时间：2007年12月20日。
（二）诉辩主张
1．被诉具体行政行为
2006年6月6日，房山工商分局依据北京远兴商贸有限责任公司（以下简称远兴商贸公司）提交的股权转让协议、股东会决议等申请材料，核准将刘凤英在该公司的10万元股权变更登记为焦守海所有。
2．原告诉称
1998年11月，原告的母亲刘凤英出资10万元设立了远兴商贸公司。2002年5月29日，刘凤英去世。2006年5月31日，被告依据有刘凤英签名的股权转让协议将其在远兴商贸公司的10万元股权变更登记为第三人焦守海所有。因刘凤英已于2002年5月份去世，其在2006年5月31日的股权转让协议上的签名显系伪造，被告对此未尽到审查职责，违法登记，损害了原告的合法权益，故请求法院依法判决撤销被告作出的上述股权变更登记。
3．被告辩称
根据《公司登记管理条例》第二十七条的规定，远兴商贸公司于2006年5月30日申请股权及股东变更登记时提交的材料齐全，符合法定形式，被告核准其股权及股东变更登记的事实依据与法律依据充足，程序合法。此外，根据《公司登记管理条例》第二条的规定，申请办理公司登记，申请人应如实向登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料的真实性负责。工商行政管理机关的职责是审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式，属于形式审查，故原告提起行政诉讼的理由不能作为证明被告行政行为违法的依据。综上，被告核准远兴商贸公司股权及股东变更登记行为的依据充分、程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。
4．第三人述称
第三人焦守海及其委托代理人同意被告的答辩意见。
（三）事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：远兴商贸公司系原告安丽源父母安徽、刘凤英于1998年11月设立的有限责任公司，注册资金50万元。其中，安徽出资40万元，刘凤英出资10万元。2002年5月29日，刘凤英去世。2006年5月30日，远兴商贸公司向被告房山工商分局申请将刘凤英在该公司的10万元股权变更登记为第三人焦守海所有，并随后提交了有刘凤英签名、签署日期为2006年5月31日的股权转让协议、股东会决议等材料。经审查，被告房山工商分局于2006年6月6日作出了核准登记。2007年10月16日，原告安丽源以刘凤英在2006年5月31日的股权转让协议、股东会决议上的签名系伪造，被告房山工商分局办理变更登记时未尽到审查职责为由，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告房山工商分局作出的上述变更登记。
上述事实有下列证据证明：
1．远兴商贸公司的营业执照正副本，证明该公司的资质状况。
2．远兴商贸公司的公司章程，证明刘凤英系该公司的创始股东，并拥有该公司10万元的股权。
3．刘凤英与焦守海签订的股权转让协议，证明该股权转让协议上刘风英的签名非其本人所为，刘凤英未曾同意将其在远兴商贸公司的10万元股权转让给焦守海。
4．远兴商贸公司关于同意刘凤英将其在远兴商贸公司的10万元股权转让给焦守海的股东会决议，证明该股东会决议上的签名非其本人所为，刘凤英未曾同意将其在远兴商贸公司的10万元股权转让给焦守海。
5．企业变更登记申请书，证明远兴商贸公司于2006年5月30日向房山工商分局申请将刘凤英在该公司的10万元股权变更登记为焦守海所有。
6．内资企业变更登记审核表，证明房山工商分局对远兴商贸公司变更股权登记申请的审核情况。
7．指定委托书，证明远兴商贸公司向房山工商分局申请上述股权变更登记系委托他人办理。
8．焦守海身份证复印件，证明焦守海的身份情况。
9．董事会成员、经理、监事情况表，证明刘凤英在远兴商贸公司的10万元股权已变更为焦守海所有。
10．刘凤英死亡证明，证明刘凤英已于2002年5月29日去世。
11．刘凤英的常住人口登记卡，证明刘凤英于2002年5月29日去世的情况得到了公安机关的确认。
（四）判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：被告房山工商分局作为公司登记机关，具有依法核准公司变更登记的职责。参照《公司登记管理条例》第二条、第二十六条、第二十七条、第三十五条的规定，有限责任公司股东转让股权的，应当向公司登记机关申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明、公司法定代表人签署的变更登记申请书、依照《公司法》作出的变更决议或者决定及国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。申请文件，材料的真实性由申请人负责。本案中，远兴商贸公司予2006年5月申请办理股权变更登记时提交的文件齐全，符合《公司登记管理条例》的上述规定，房山工商分局已尽到形式上的审查义务，但鉴于刘凤英已于2002年5月29日去世，其在签署日期为2006年5月31日的股权转让协议上的签名显系伪造。在此情况下，房山工商分局依据并非刘凤英本人签名的股权转让协议办理股权变更登记，虽无主观过错，但缺乏事实依据。
（五）定案结论
北京市房山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目的规定，作出如下判决：
撤销被告北京市工商行政管理局房山分局于2006年6月6日核准的将刘凤英在北京远兴商贸有限责任公司的10万元股权变更为焦守海所有的工商登记。
案件受理费50元，由被告北京市工商行政管理局房山分局负担。
（六）解说
本案的案情并不复杂，判决理由亦非常简洁，但因本案所引发的争论具有很强的典型意义和实践价值，值得深思与探讨。
现有证据表明，刘凤英在股权转让协议和股东会决议上的签名确实非其本人所为，被告作出股权变更登记的事实根据缺失。在此情况下，对被诉具体行政行为如何裁判是本案的焦点问题。对此问题有三种观点：
第一种观点是应当判决驳回原告的诉讼请求。理由在于：其一，《公司登记管理条例》第二条规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”第三十五条第一款规定：“有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。”第五十二条第一款规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理……”第五十四条第一款规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定……”按照上述规定，公司登记机关对办理公司登记所需的申请文件、材料仅仅是形式审查，若文件、材料齐全，符合法定形式，应当及时予以受理并作出变更登记。客观而言，在我国市场经济快速发展的背景下，工商登记机关日常受理的公司登记事项甚为繁多，若要求其在审查过程中对每份申请文件、材料的真实性均作出准确无误的认定实属苛刻，也很难付诸实践。若其在没有发现存在虚假材料等实质问题的情况下不予变更登记，即构成行政不作为。本案中，远兴商贸公司申请办理股权变更登记时提交的文件齐全，符合《公司登记管理条例》的上述规定，被告已尽到形式上的审查义务，故应当确认其当时的变更登记行为合法，否则有失公平。其二，鉴于刘凤英已于2002年去世，其在2006年5月31日的股权转让协议及股东会决议上的签名确系伪造，被告据以作出变更登记的事实根据不存在，故法院不宜再判决维持该变更登记，而应在确认有关事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。其三，原告的诉讼请求被驳回后，其权利尚有其他救济途径。例如，原告可以根据判决书的相关认定向工商登记机关提出撤销上述变更登记的申请，工商登记机关接到其申请及相关证据材料后，应当自行撤销上述变更登记；若其不撤销，原告可通过起诉其不履责达到维护自身权益的目的。
第二种观点是应当判决撤销该股权变更登记。理由在于：其一，远兴商贸公司通过提交虚假股权转让协议和股东会决议的手段骗取股权变更登记，违背了有关公司登记的立法规定，侵犯了刘凤英继承人的合法权益，对此违法行为不应予以保护。如果以被告当时的行为合法为由而判决予以维持变更登记或驳回原告的诉讼请求，实际上是维护了违法者的利益，不利于建立诚实守信的市场经济秩序。其二，被告当时作出的变更登记即使形式上合法，实质上也是不合法的，因其所依据的事实虚假，符合具体行政行为主要证据不足的法定情形。根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，对此应当采取判决撤销的方式处理，审判实践中也一直是这样操作的。其三，行政机关作出的行政行为被撤销或被确认违法，不一定就是行政机关自身原因造成的，导致这种情况出现的因素很多，当事人提供不实证明文件导致行政机关所作行为不合法即是其中之一。但法律对此并未作出例外规定，更未明确因此可以另行考虑行政行为的合法性问题。
第三种观点是应当判决确认该股权变更登记无效。理由在于：远兴商贸公司提交的股权转让协议、股东会决议形成于刘凤英死后，显系伪造而成，应当自始即无效力。据此推论，以无效的股权转让协议、股东会决议为基础的股权变更登记亦自然无效。这样处理既不会出现对被告“不公平”的判决，又由远兴商贸公司承担了其违法行为的后果，同时还维护了原告的合法权益。
笔者基本同意第二种观点，并同时认为：第一，上述第一种观点有其合理性和客观性，但法律依据不充分。并且，原告因诉讼请求被驳回，还需重新要求被告自行撤销所作变更登记；若其不撤销，原告还需再诉被告不作为，待法院作出履责判决后，原告的目的才能达到。这样不仅诉讼成本高，增加诉累，而且社会效果不好。第二，上述第三种观点虽有其一定道理，但根据最高人民法院对《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的释义，只有行政机关作出的行政行为具有重大明显违法的情形时，才可判决确认其行为无效，而本案的情况是否适合套用“重大明显违法”说，有待商榷。“重大明显违法”的自由裁量度较大，现行法律及司法解释没有明确界定这一标准；而且，在判断“重大明显违法”时，是否应当将行政机关自身有无过错的问题作为考虑的因素，目前也无定论。因此，在审判实践中应严格掌握确认行政行为无效的判决方式，不可滥用。第三，现行法律及司法解释未对“违法”作出广义、狭义的区分，没有规定由于当事人的原因导致行政行为错误的，在判定行政行为合法性时，可以区别于由于行政机关自身原因导致其行为违法的情况。因此，判定行政行为合法与否，还不能以行政机关有无过错、过失为界限。只要有证据证明行政行为所依据的事实是错误的，就应当作出撤销或确认违法的判决。
考察本案的判决理由及所适用的法律依据，可见法院采纳的是上述第二种观点。尤为值得称道的是，判决的论理部分策略性地指出被告已尽到形式上的审查义务，而无主观过错。寥寥数语，但已明确认定了被告对依据虚假文件而为的股权变更登记无须承担过错责任，这使得被告虽败诉但不失“颜面”，原告起诉的目的亦已达到，较好地平衡了双方当事人之间的利益关系。正基于此，一审宣判后，各方当事人皆未提出上诉，取得了息诉服判的良好效果。
本案的审理就此告一段落，但本案所引发的争论在今后的行政管理和司法实践中还将广泛存在，因为其不仅仅涉及工商登记类的案件，而且也涉及房地产登记、行政许可等其他行政管理领域同类情况的案件。按照有关行政登记或行政许可的立法规定，行政相对人申请办理行政登记或行政许可时，行政登记机关或行政许可机关仅需进行形式审查即可，申请文件的真实性由申请人负责。这种规定符合西方市场经济国家的立法理念，一方面可简化登记、许可程序，提高行政效率，通过宽进严管鼓励投资；另一方面可分清申请人与登记、许可机关的责任界限，促使申请人切实保证其所提交申请文件的真实性和合法性。但西方市场经济国家采取这种立法模式有其现实基础，即其征信系统比较完善，行为人的失信成本非常高昂，通常无人敢身犯其险，而我国目前尚不具备这种条件，诚实守信的市场规则和行事习惯尚未得到普遍遵循，导致在行政登记和行政许可中的违法失信行为屡见不鲜。鉴于这一特殊国情，我们是否可以要求行政登记、行政许可机关在办理相关行政登记、行政许可事项时，不仅对申请文件的完备性进行审查，而且应当尽到必要的审慎义务，例如能否通过对照当事人在以往备案材料中的签名或预留签名对其在申请文件中签名的真实性进行核实？若其不然，当出现申请人采取仿冒签名等手段提供虚假材料骗取行政登记或行政许可的情形时，法院可否以行政机关未尽到审查职责为由作出撤销或确认无效的判决？再者，对“申请文件的真实性由申请人负责”的立法规定应当如何理解？当事后发现申请人通过提交虚假文件的手段骗取行政登记或行政许可时，行政登记机关或行政许可机关是否可以不承担任何责任，并在行政诉讼中作为对抗利害关系人，要求撤销该行政登记或行政许可的诉讼请求的理由？抑或可以理解成行政登记机关或行政许可机关在此情况下可不承担过错责任，但应当承担撤销该行政登记或行政许可的诉讼后果。笔者认为，上述争论是“仁者见仁，智者见智”的命题，尚有待深入探讨和论证。就当前而言，行政管理者在此方面应当有所作为，可在现有的条件和能力下采取措施，尽可能防范类似行为的发生；司法实务者在此方面亦有发挥空间，可通过个案的技术处理，平衡形式审查与实质审查在行政登记或行政许可中的合理适用。
此外，确认行政行为无效的标准应如何把握？根据有关释义，必须同时具备重大和明显违法情形才属于无效具体行政行为。但由于没有判断“重大违法”的标准和界限，给适用确认无效判决带来一定困难，容易产生争议。以本案为例，被告为远兴商贸公司办理股权变更登记的行为“明显”错误，对合法权益受到侵害的原告而言，该错误当然是“重大”的。但相对于涉及国家利益、集体利益或他人的生命安全情形的行政行为，这还能否称其为“重大”？本案中被告办理股权变更登记出现错误，是由于远兴商贸公司采取欺骗手段所致，在此情况下认定被告的变更登记行为系“重大”违法，是否妥当或公平？笔者认为，对此应有更明确的解释，以解决审判实践中的问题。
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