试论诉外调解与诉讼衔接机制

试论诉外调解与诉讼衔接机制

作者：许昌魏都区法院 和忠 延伟

《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》）根据“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求，对立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接、仲裁与诉讼的衔接及立案后行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接等两个方面的衔接机制进行了规范，并扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，鼓励行政调处、人民调解、商事调解、行业调解发展，促进构建起一套科学、系统、完整的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。

本文根据近年来诉外调解与诉讼对接的实践情况，特别是最高法院《意见》颁行以来的落实情况，参考外地法院诉调对接的工作经验，进行概况分析。近年来，从中央到地方的党委政府、政法部门、基层组织，为构建和谐社会，都在大力推进人民调解工作，进一步扩充调解范围、创新工作机制，规范操作规程。同时加强人民调解工作硬件配套设施建设，更好地发挥人民调解的功能，保障调解工作公平、公正、有序开展。不断适应新形势下纠纷多元化、复杂化的现状，努力实现诉调无缝对接，高效化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

一、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的多元矛盾纠纷解决机制的必要性

建立健全诉讼与非诉讼相衔接的多元矛盾纠纷解决机制，尤其是建立健全多元调解衔接配合机制，是贯彻落实科学发展观，促进社会稳定发展的必然要求；是构建和谐社会的客观需要，符合我国国情民情。民调组织、行政调解组织、单位内部调解组织、行业调解组织等解决纠纷，更贴近实际情况，更贴近民情民意，处理起来便捷、经济、不伤和气，能够及时控制矛盾升级和化解纠纷。而诉讼周期长、费用高、对抗性强，无形中拔高了各方当事人的对立情绪，处理难度相对增加，信访量居高不下，对社会的和谐稳定发展不利。所以需要建立健全多元调解衔接配合机制，充分发挥多种调解机制在化解纠纷中的基础作用，不但减少诉讼压力，而且能够将矛盾消化在基层。从内部因素看，近年来大量纠纷涌进法院进行诉讼，信访基数也相应增大，各方面牵扯的人力物力逐年增多，法院案多人少，力不从心。例如，魏都区法院从事刑、民、行政审判工作的法官共有28人，共辖11个街道办事处和三个经济开发区，辖区常住人口46万人，辖区还分布着大量的外来人口、大量多种性质的企业和机构。人口密集、关系复杂、文化层次不等、经济形式呈复杂多元化的特点，决定矛盾纠纷类型呈现多样化、复杂化，纠纷形式呈层次化。法官们每年承担着4000多件案件的繁重任务，其中占一半以上的案件为涉及基层群众的案件，建立诉前调解制度及诉调对接机制显得尤为重要。由于条件所限，法官亲自送材料、找当事人做思想工作是基本的办案方式，还要兼顾信访责任和其他任务，客观地说，无论从时间上还是从精力上都是不能满足需要的。而各种调解组织在社会的覆盖面广，与人民法院接触相对较多，有的经常接受法院或政府法制部门的指导，有良好的基础，能够充分发挥调处功能，搞好诉调对接，化解矛盾纠纷，增进社会和谐。这种调处纠纷的方式也是我国近代历史经验的总结，不仅符合我国国情，而且日益受到发达国家的重视，具有东方大调解经验之誉。所以，应当发挥我国司法的优良传统，大力推行委托、指导和指定调解组织调处纠纷的工作、建立健全诉调对接的多元纠纷解决机制。

二、非诉调解与诉讼衔接机制的践行情况概析

非诉调解与诉讼衔接机制在司法实践中早有所体现。近年来，人民法院从实际出发，在党委和上级法院的领导指导下，为社会提供多渠道提的讼外法律服务，力争把矛盾纠纷解决在诉讼程序之外，同时注意做好与司法所、人民调解委员会调解与诉讼的衔接，特别是两年来推行的社会法庭工作有了新的尝试，将这相工作推向深入，保障了当事人的合法权益。在坚持当事人自愿原则的基础上，有效规范多元化调解工作，取得了较好的社会效果和法律效果，而且节约了司法成本，具有现实和长远的重大意义。

（一）依法确认诉外调解书的效力，提高其公信力和影响力。

根据《意见》第20条的规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼。因此，依法确认诉外调解书的效力，提高其公信力和影响力，是应当重视和有所作为的问题。

1、经政府、街道办事处、司法所、人民调解委员会、行业调解委员会等调解达成协议的案件，该协议具有民事合同的性质。由于人民调解委员会和社区达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。另一方当事人必须通过向人民法院起诉，通过诉讼的方式主张自己的合法权利，既费时又费力，不利于及时消除社会不稳定因素。对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信。这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷涌到法院去解决，势必增加诉累。《意见》中关于当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力的规定，为此类协议的归宿提供了很好的法律支持和保障。法院可根据当事人的申请，适用简易程序依法确认协议的法律效力。法院的确认法律文件与判决书应当具有同等法律效力。即人民法院可以应当事人的申请，按照法律程序，根据调解协议书的内容依法确认后，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。

2、对于法院受理的适于调解组织调解的案件，有关业务法庭可委托或指定基层司法所、社会法庭、民调组织先行做调解工作。有关调解组织在接收案件后，当事人双方经调解达成调解协议的，由人民法庭的法官向双方当事人做好询问笔录，经双方当事人同意后，由人民法院制作调解书，将双方当事人的人民调解协议的内容以人民法院的法律文书的形式确定下来，当一方当事人不履行民事调解书确定的义务时，另一方当事人可以直接向人民法院申请执行。这样能够充分利用人民调解工作的资源，降低当事人思想上的对抗，提高人民调解工作的效率，减少人民法院的讼累，同时可以提高人民法院的调解率。

委托机制的具体办法：1、对于人民法院受理的案件，由法院负责向调解组织、社会法庭等提供法院受理案件的诉讼以及诉讼风险提示书等，并由其代为送达。。2、指导法庭定期到调解组织、社会法庭进行业务指导和督促协调。3、调解组织、社会法庭等在调处纠纷时，应当穷尽调解方法，努力把矛盾化解在萌芽状态。同时加强对当事人的教育、疏导、思想转化工作。引导群众自觉守法，依法维护自身的合法权益，防止过激行为。4、调解组织、社会法庭等对授权范围的案件，遵循便民利民的原则，应及时就地调处。对于确实调处不成的，委托法庭应及时按法律程序审理。

委托机制应进一步明确人民调解、政府调解和司法调解、单位调解的职责，充分运用调解职能，通过说理教育和劝导协商，使双方当事人在互相谅解的基础上，促成矛盾解决，防止矛盾发展和激化。

如我院受理的一起案件：2009年9月3日，刘喜妮与牛琳的母亲发生争执，牛琳就找刘喜妮问个说法，双方发生厮打。随后经报案，辖区派出所出警，并做了记录。后因牛琳未及时赔偿刘喜妮损失，发生纠纷，且矛盾升级。七里店法庭接到案件后，发现该纠纷当事人属于邻里关系，适合社会法庭调处，就委托到七里店社会法庭处理。 “社会法官”曹保全接到案件后，询问当事人打架发生的整个经过，开始时双方情绪都比较激动。为弄清案情，曹保全来到出警的派出所，表明身份后，受到派出所民警的热情接待。通过阅卷，案情十分明了，社会法官曹保全就给刘喜妮做工作，让刘喜妮反思自己的过错，考虑长期邻里关系和乡情。然后给牛琳做工作，讲解打伤别人的错误和应当赔偿受害人医疗费用的道理。经过曹保全做双方工作，最终双方达成谅解，形成了一致赔偿意见。就这样一起人身损害赔偿纠纷被社会法官巧妙地化解了。

这起的纠纷能够化解，得益于多元化矛盾纠纷解决机制，社会法庭在调处矛盾纠纷中起到了积极作用。

经调解组织调解成功的案件，由于按规定通常不能收取费用，人民法院对经调解组织调解达成调解协议后移交到人民法院制作民事调解书的案件，由案件当事人向人民法院提出减免受理费申请，人民法院可根据《诉讼法》的相关规定予以减免。

（二）人民法院对调解组织、社会法庭等调解达成调解的协议书的审理，在遵循民事诉讼的基本原则和基本制度的前提下，适用简易程序进行。

1、法院受理的法律依据《意见》已经确定。条件主要有两条：一是调解协议书；二是当事人的申请书。调解协议书应是在调解组织主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。在形式要件上，协议书最好采用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和调解员签名，加盖调解组织的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托调解组织向法院提交申请。

2、法院审理的方式。法院受理申请后，依简易程序由审判员一人独任审理。调解组织、社会法庭等应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院应当询问双方当事人，并制作笔录。审理方式上，在核实协议真实性基础上，可以书面审理。如果审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，以核清事实。法院审理期限，应比一般简易程序要短，一般应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。

3、法院审理的结果。法院对调解协议书的审理结果有如下几种情形：（1）一般情况下，经过审理，独任庭认为调解协议书协议内容清楚、合法的，应依据调解协议书的内容制作法院确认书，加盖人民法院印章，送达各方当事人后具有强制执行法律效力。（2）如果独任庭认为调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作民事调解书。（3）如果在独任庭制作确认书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件或终结案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。诉前曾参加过调解的法官在诉讼中应当依法回避。

（三）应创新工作思路，须加大协作力度。要充分发挥司法的能动性，运用科学发展观的先进理论思想武装头脑，指导司法工作。一方面要改变墨守陈规的做法，创新工作思路，建立案件管理信息数据库，落实案件管理责任制；另一方面要发展同当地党委、行政机构、司法所、社区调解室的友好合作互助关系，建立与之相关的工作人员的信息联系，第一时间掌握案情。还要召开调解工作座谈会、法律讲座等，让调解组织的工作与人民法院审判工作互相促进，共谋双赢。

（四）应加强法庭规范化管理和硬件投入。辖区法庭处于诉调对接的链接点，为做好诉调对接提供保障。继续加大基层法庭硬件投入，完善法庭网络建设，着手建立起信息化、管理机制，全面提升人民法庭对民调工作的指导管理水平。

（五）把诉外调解工作与法院民事调解工作衔接，其优点是显而易见的：一、充分利用各种调解资源，提高调解工作效率，提升诉外调解工作威信；二、及时化解民间纠纷，消除危害社会和谐的“不稳定因素”，促进社会和谐发展；三、缩短当事人进行诉讼所需的时间，减轻群众进行诉讼的经济负担；四、减轻人民法院审判工作压力和讼累，有利于提高人民法院审判工作效率。

三、建立健全多元化调解与诉讼衔接机制存在的问题

（一）思想认识不到位。对调解衔接机制重要性的认识不到位，有的法官、调解员，尚未完全树立调解优先的理念，不注重对调解纠纷调处经验的积累、挖掘和总结；有的消极应付，与人民群众贴心不够，缺乏做好调解工作的感情基础。有的行政机关不够重视，消极履行职责，认为解决纠纷是法院一家的责任范，与己无关，致使有的诉外调解与法院调解没有形成有效衔接，工作成果不明显。

（二）对接工作发展不平衡。由于对诉外调解与诉讼衔接机制认识上的差异，个案的自身原因，加上调处人员之间调解水平也不平衡，导致人民法院各业务庭之间、人民法院与调解组织之间的诉调对接工作、调解撤诉工作也存在明显的差异，发展不平衡。

（三）运行机制不健全，缺乏有效保障。1、诉外调解协议效力在诉讼中得到确认的结果如何，直接影响诉调衔接机制实际效用的发挥。立案登记制度、委托调解制度与社会调解如何实现对接配合，以及法律定位问题，需进一步探索完善。2、多元调解衔接配合机制的健康运作，需要党政、司法和各单位组织统一思想，统一步骤，特别需要党委、政府（包括司法行政部门）等方方面面的积极配合，对调解组织的硬件、软件设施予以保障，对调解组织工作人员的利益予以保障。但有的部门只流于形式。由于有关诉调衔接机制缺乏制度保障，不少当事人不愿意选择委托调解或协助调解，认为委托调解和协助调解增加了诉讼环节，甚至认为法院是在推诿诉讼责任。

（四）调解员的工作能力和水平有待提高。一些调解员特别是基层民调人员法律知识水平有限，法理结合不足，致使劝和成功率不理想。调解员多由所在单位或组织的工作人员担任（如社区管理人员、甚至文书兼任）,具有行政性人员身份色彩，机构没有完全独立。而这些人员处理日常行政性事务的同时，兼顾纠纷的调解工作，往往顾此失彼，当事人怀疑其中立性，对调解效果有一定影响。另外就是待遇问题，如社区工作人员待遇低，兼任调解工作没有报酬，缺少必要的激励机制和责任机制，缺乏积极性和主动性。有的干脆回避矛盾，简单地将纠纷推到法院了事。

（五）法律规范不完整，可操作性依据亟待完善。

一是诉调对接需社会各个方面共同努力和协作才能顺利实施，而法院并不能直接进行全面领导和操作，在制度和体制上需要完善。

二是法律上的可行性尚待确立。如对诉外调解协议的司法确认，虽然《意见》规定适用简易程序进行，但又规定如当事人撤回申请或不同意确认的，即终结确认程序，要求当事人另行起诉。这个规定存在矛盾，既然适用民事审判的简易程序，为什么不能按法律的规定作出裁判，而让当事人另行起诉。

三是欠可操作性：1、《意见》规定适用简易程序却没有规定怎样适用，没有规定审理方式和办法。2、没有规定司法确认的司法文书适用类型。3、没有规定基层法院司法确认后当事人是否有上诉的权利或更正补救的措施。

四、建立健全诉外调解与诉讼衔接机制的几点建议

《意见》根据“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的要求，对立案前行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接、仲裁与诉讼的衔接及立案后行政机关、社会组织调解与诉讼的衔接等两个方面的衔接机制进行了规范，并扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，鼓励行政调处、人民调解、行业调解发展，为构建科学、系统、完整的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制指明了方向。从实践出发，提出以下建议。

（一）提高思想认识。建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量承担其应当承担的责任，积极参与纠纷解决，以缓解有限的司法资源与日益增长的解决纠纷的需求之间的矛盾；通过鼓励发展有特点的纠纷解决方式，及时有效解决不同特点的矛盾纠纷；扩大人民群众参与社会管理和公共事务的途径；为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决途径，切实保护人民群众的利益，推动民主司法发展，具有重要的意义。

1、法院要对诉讼调解进行准确定位，发挥好立案调解、司法调解在“三大调解”中的重要作用；与人民调解、行政调解有效衔接，做到不失位、不越位，增强法院审判工作的权威性。一是设立立案调解中心，并配备资深法官和书记员专门从事立案调解。二是规范民事纠纷委托诉外调解工作，建立和发展诉讼体系外的替代机制，如诉前和解程序、建立人民调解室、特邀调解员制度等，以现有的人民调解制度为依托，设立在人民法院主导下的“人民调解窗口”，探索诉外调解对诉讼调解的适度替代。三是不断规范委托调解制度，增强委托调解力量，拓展委托案件范围，完善诉调衔接机制，加强诉外调解指导。使法院人民调解窗口成为整合社会资源解决纠纷的平台、指导诉外调解的平台、化解涉诉信访矛盾的平台，有效地分流矛盾纠纷，便利群众解决纠纷。

2、加强工作制度和程序的衔接。（1）程序衔接。一是建立诉前调解机制，二是建立诉讼中委托调解制度，三是设立专项巡回法庭专门处理调诉对接纠纷。四是建立经诉外调解程序的“诉讼绿色通道”，方便快捷地巩固诉外调解的工作成果。（2）工作制度衔接。一是建立定员、定点、定期联系制度，选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，建立法院指导人民调解工作的长效机制。二是建立聘任参与制度，聘请素质较高的调解员担任特邀调解员，参与司法调解工作。三是建立疑难案件指导制度，可派专人指导民调组织的疑难案件，帮助其梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性地指导调解员开展调解工作。四是建立定期培训制度。（3）效力衔接。对诉外调解成功，当事人达成调解协议后又反悔的案件，要严格按照《人民调解规定》处理。（4）救济途径的衔接。一是对于违反当事人自愿、处分原则的、违反法律禁止性规定的、损害国家、集体及社会公共利益的诉外调解协议，法院应确认无效或者撤销。二是当事人凭已生效的诉外调解协议向法院申请支付令或对具有债权内容的诉外调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力申请法院强制执行的，法院强制执行前，应予以司法审查。三是法院在审理涉及人民调解协议的案件时，应将生效的裁判文书副本定期抄报给司法行政机关和调解组织；对于判决诉外调解协议无效或变更、撤销的，应及时向诉外调解组织反馈，做到信息畅通，促进提高。

3、调解性质衔接。建立诉调对接机制，才能使诉讼与调解良性互动。将委托调解定性为协助法院法官调解，这个调解性质就不再是民间调解，而是法院调解。加强与法院外部的衔接，重点采取诉前调解、委托调解、协助调解、效力确认等调解模式，引入社会力量，由聘任调解员和特邀调解员参与案件调解，及时快速反应，有效化解矛盾纠纷。

4、行政协调、行政调解与司法调解的衔接配合。涉及性质性质的纠纷，可实行立案前协调和调解、庭前调解、执行和解等，将诉讼调解落实到审判工作的各个阶段、各个环节。而且，诉前协调中发现具体行政行为明显违法的，先不立案，而对当事人先进行协调，指出行政行为中的错误，建议行政机关自己纠正或者主动对原告进行赔偿，这种做法高效快捷，节省司法资源，社会效果好。

（二）加强调解员队伍建设，及时指导诉外调解组织依法调解。诉外调解组织作为人民调解的重要组成部分，是解决民间矛盾纠纷的“第一道防线”，不能抹杀人民调解的民间性，要突出其特点发挥其特长。应多吸收那些热心公益事业、具有公道之心、具备调处纠纷知识和经验的人员做调解员，比如退休资深司法人员，用好这些宝贵人力资源，能够不断增强调解能力，大量化解基层矛盾纠纷。

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