浅析烟草专卖行政处罚的法律适用及听证程序

【案情】

申请人耿某。

被申请人某市烟草专卖局。

申请人之妻赵某系江苏省某市某副食品商店业主，持有烟草专卖零售许可证。因从当地烟草批发企业所进货源不足，申请人到山东省某市购买了1700余条卷烟，准备运回店里销售，以赚取更多利润。2013年1月28日，申请人驾驶装有该批卷烟的轿车在回江苏省某市的途中被查获。经现场检查和询问，申请人无烟草专卖品准运证且无法提供在当地购买烟草专卖品的有效证明，被申请人认为申请人涉嫌无烟草专卖品准运证运输卷烟。该批卷烟后经检测均为真品，价值90余万元，被申请人于2013年1月31日将此案移送公安机关。2013年2月26日，公安机关认为申请人之妻赵某持有烟草专卖零售许可证，不构成非法经营罪，遂将案件退回。被申请人于2013年3月1日立案，于2013年3月28日邮寄送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。2013年4月2日，申请人至被申请人处送交陈述材料1份。2013年4月11日，被申请人根据《中华人民共和国烟草专卖法》第三十一条、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第五十五条第二项第1目的规定，作出没收申请人无烟草专卖品准运证运输的卷烟的行政处罚决定。申请人不服，申请行政复议。

申请人意见：1、被申请人适用法律法规不适当。申请人持有烟草专卖零售许可证，被申请人不应依据《烟草专卖法》第31条及《烟草专卖法实施条例》第55条按“无证运输”进行没收处罚，应适用《烟草专卖法实施条例》第60条和《江苏省烟草专卖管理办法》第31条按“未在当地烟草批发企业进货”进行罚款处罚和收购。2、被申请人处罚过重。申请人没有隐瞒事实、抗拒检查、阻挠执法等行为，而是主动配合查处并积极整改，且属于初犯，购买卷烟的资金是通过房产抵押贷款得来的，申请人家庭十分困难，被申请人应当从轻处罚。3、被申请人程序违法。申请人在收到听证告知书后三天内即去申辩并口头提出要求听证，被申请人要求申请人书面提出答辩意见。法律没有规定申请听证必须要书面申请，被申请人剥夺了申请人的听证、申辩权利。全部卷烟处罚过重。

被申请人意见：1、申请人的违法行为被发现时正处于运输环节，其无烟草专卖品准运证又无法提供在当地购买烟草专卖品的有效证明，应属无烟草专卖品准运证运输卷烟。2、《行政处罚法》第二十七条对从轻或减轻处罚已有明确规定，申请人的违法行为情节严重，陈述的情况均不符合法定从轻或减轻处罚情节，根据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第五十五条第二款的规定，应作没收处罚。3、被申请人向申请人送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，并没有剥夺申请人听证、申辩的权利。申请人于2013年4月2日提出申辩，被申请人于当日即对其陈述内容予以回应，但在法定时间内未收到申请人要求听证的申请，无论是口头申请还是书面申请，且申请人提出书面申请并无困难。

1、被申请人适用法律依据是否正确？

2、被申请人处罚内容是否适当？

3、被申请人的处罚程序是否合法，有无剥夺了申请人的听证权利？

【审理】

复议机关经审理后认为，被申请人作为烟草专卖行政主管部门，依法具有管理本行政区域内烟草专卖工作的法定职权。申请人既无烟草专卖品准运证又无法提供在当地购进上述卷烟的有效证明，自行将价值90余万元的卷烟跨省运输的行为，违反了《烟草专卖法》第二十二条、《烟草专卖法实施条例》第三十五条第二款的规定，且情节严重，应予没收处罚。被申请人在作出行政处罚决定之前，已履行了行政处罚事先告知和听证告知等程序。因此，被申请人根据《烟草专卖法》第三十一条、《烟草专卖法实施条例》第五十五条第二项第1目的规定，作出没收申请人无烟草专卖品准运证运输的卷烟的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人作出的《行政处罚决定书》。

【评析】

针对本案的反映的三个争议焦点问题，评析人认为：

一、被申请人适用法律依据正确。

由于吸烟有害人体健康，而国家对烟草生产实行高税政策，这又关系国家财政收入，所以对烟草必须建立严格的管理制度。《烟草专卖法》及其实施条例对我国实行烟草专卖制度已作出明确规定，即国家对烟草专卖品实行垄断经营和统一管理，包括烟叶种植调拨计划管理、卷烟生产计划管理、烟草专用机械生产计划管理、各种烟草专卖许可证管理、烟草专卖品准运证管理、烟草专卖品价格管理，等等。

对作为连接烟草行业产、供、销的钮带和桥梁的运输的管理是整个烟草专卖管理工作的一个重要组成部分，具有举足轻重的地位和作用，《烟草专卖法实施条例》更是将烟草专卖品的运输管理单列为一章。烟草专卖品的运输管理除了具备一般商品运输管理的特点外，还具有统一性、法律性和强制性，即烟草专卖品的运输和生产、销售、进出口一样都实行专卖管理，烟草专卖品的运输、邮寄、异地携带等管理办法只能由国务院烟草专卖行政主管部门统一规定，并在全国统一执行，任何单位和个人都必须遵守，否则就要承担法律责任，受到强制制裁。《烟草专卖法实施条例》规定，跨省运输除国产烟草专用机械、烟用丝束、滤嘴棒以及分切的进口卷烟纸以外的其他国产烟草专卖品，必须凭国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门签发的烟草专卖品准运证方可办理托运或者自运。同时规定，无烟草专卖品准运证又无法提供在当地购买烟草专卖品的有效证明的即为无证运输。

本案中，申请人以盈利为目的跨省运输价值超过5万元的烟草专卖品，且无法提供烟草专卖品准运证和在当地购买烟草专卖品的有效证明，因此适用《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》中有关运输的条款进行处罚并无不当。申请人认为其持有烟草专卖零售许可证，其无证运输的行为应按未在当地烟草批发企业进货进行处理，事实上是混淆了烟草专卖许可证管理与烟草专卖品准运证管理的界限。因为无证运输行为侵犯的客体是烟草专卖品准运证制度，而未在当地烟草批发企业进货的行为侵犯的客体是烟草专卖许可证制度，这是两种不同性质的专卖管理制度，不能混为一谈。

二、被申请人处罚内容适当。

随着现代社会经济和科技的发展，社会关系日益复杂，社会管理职能和范围不断调整，而法律法规的规定具有滞后性，行政执法部门必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，这就要求行政机关必须要有一定的自由裁量权。正是出于这样的考虑，《行政处罚法》规定行政机关实施行政处罚时必须要考虑的基本因素是违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，并对应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形作出规定。从轻处罚是在法定处罚种类和幅度内对行为人适用较轻种类或者较小幅度的处罚，减轻处罚是在法定的最轻处罚种类和最小处罚幅度以下给予处罚。根据现行法律、法规的规定，自由裁量权可分为对行政处罚的幅度、处罚方式的选择、违法事实性质的认定、情节轻重的认定和决定是否执行等的自由裁量权。

《烟草专卖法》根据无证运输行为的情节轻重规定了处以罚款、按照国家规定的价格收购或没收等处理措施，《烟草专卖法实施条例》作了进一步的明确规定。对于非法运输的烟草专卖品价值超过5万元或者运输卷烟数量超过100件(每1万支为1件)的，只能作出没收违法运输的烟草专卖品和违法所得的处罚，行政机关对处罚方式和幅度没有自由裁量的余地，并不存在从轻处罚的情形。

本案中，申请人非法运输的卷烟价值超过5万元，属于《烟草专卖法实施条例》规定的情节严重情形，依法应予没收。虽然申请人是初犯，家庭经济困难，并主动配合查处，没有隐瞒事实、抗拒检查、阻挠执法等加重情节，但这并非法律、法规规定的应予减轻处罚的情节。故被申请人依据《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》规定作出没收申请人无烟草专卖品准运证运输的卷烟的行政处罚内容适当。

三、被申请人依法履行了行政处罚事先告知和听证告知等义务，程序合法。

《行政处罚法》赋予了当事人的知情权、陈述权和申辩权，听证制度正是当事人行使申辩权和提出意见的方式之一，通过公开、合理的程序形式，将行政决定建立在合法适当的基础上，保证行政处罚的合法性和公正性，避免违法或不当的行政决定给相对人带来不利或不公正的后果，督促行政机关依法实施行政处罚。

《行政处罚法》第四十二条规定了行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前应当告知当事人听证权，而对于没收较大数额财产应否适用听证程序，并没有作出明确规定。但综观该条的立法本意可知行政机关在作出可能对行政相对人财产权益产生重大影响的行政处罚时，均应当告知其有听证的权利，以有效保护受处罚人的财产权利和利益。从性质上来看，较大数额罚款与没收较大数额财产均是对当事人的财产权有重大影响的处罚。且相关司法解释已有规定，最高人民法院《关于没收财产是否应当进行听证及经营药品行为等有关法律问题的答复》中规定行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。工业和信息化部《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十四条第一款第（二）项也作出了规定，即烟草专卖行政主管部门在作出没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

行政机关在告知当事人听证权利时应当采用书面形式，对此均无争议。但当事人申请听证时是否要采用书面形式，《行政处罚法》未作规定。《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》规定当事人要求听证的，应当在收到听证告知书之日起3日内，向组织听证的行政机关书面提出听证要求，采用邮寄方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。当事人书面提出听证要求确有困难的，也可以口头提出，由组织听证的行政机关记入笔录。之所以作出这样的规定，就是为了保障申请的严肃性，便于行政机关充分了解申请听证是否为当事人的真实意思表示、申请听证的主要理由，可以在当事人是否提出过听证申请以及申请的具体时间发生争议时有据可查，从而有效地减少不必要的争议。当然，如果当事人因文盲、残疾等特殊情况确实不能提交书面听证要求的，也可以口头提出，由行政机关记入笔录，并由当事人签字或者以其他方式进行确认。

在行政复议中由被申请人承担举证责任，但并不是说申请人就没有提供必要证据的义务，如申请人要提供符合申请条件的相应证据、具体行政行为存在的证据、提出赔偿时要提供具体行政行为造成损害的事实证据等。如果申请人认为被申请人不作为，要提供其在行政程序中曾经提出申请的证据，除非是被申请人应当依职权主动履行法定职责的，或者是因被申请人受理申请的登记制度不完善等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项规定，有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。

本案中，被申请人在作出行政处罚决定之前，依法向申请人送达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，不仅告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时也告知了申请人陈述权、申辩权、听证权。申请人在规定期限内向被申请人提交了陈述申辩材料，而未提出书面听证申请，也无法提供口头听证申请的证明材料。因此，申请人认为被申请人剥夺其听证权利的复议理由没有事实依据。

行政处罚法设立听证制度，不仅在于为当事人提供一个陈述主张的机会，更是为行政机关作出公正的裁决提供程序性保障，有利于增强行政处罚的透明度和公信力，化解相对人的不满情绪，减少执行阻力，降低行政复议、行政诉讼的发生，从而节约行政成本、提高行政效率。

作者：泰州市海陵区人民法院 单位：泰州市海陵区人民法院

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