超过复议决定的起诉期限后能否对原行政行为进行起诉

【案情】

2016年2月19日，张某因涉嫌打架斗殴被某县公安局处以行政拘留10日的处罚。张某从看守所出来后，对公安局的行政处罚决定不服，于3月2日向该公安局的上级主管部门市公安局申请行政复议，3月25日市公安局作出维持原行政处罚的行政复议决定，并依法告知了其起诉期限即收到行政复议决定书后的15日内可以向法院起诉。4月13日，张某向法院起诉，要求撤销某县公安局的行政处罚决定。

【分歧】

因张某未在法定期限内对市公安局的行政复议决定进行起诉，但是原行政行为仍然在起诉期限之内，对于张某的起诉，法院应否受理，有两种不同的意见：

一种意见认为，应当受理。因为行政复议和行政诉讼的最终目的都在于保障当事人的合法权益免受不法行政行为的侵害，从扩大诉权的方面来看，应当准许原告对原行政行为起诉。

另一种意见认为，不应当受理。理由是行政复议决定既然生效，该决定书就属于生效法律文书，未经法定程序，各方当事人均应遵从，如果此时法院再允许行政相对人对原行政行为起诉的话，复议决定就回归到一种不确定的状态，自然就违背了设置行政复议程序的宗旨。

【评析】

笔者同意第一种观点，认为即使超过复议维持决定的起诉期限，只要原行政行为仍在起诉期限内，原告仍然可以对原行政行为起诉，理由如下：

首先，诉权保护的使然。我国建立行政诉讼制度和行政复议制度的目的是为公民、法人或者其他组织在其合法权益遭受行政机关及其工作人员不法侵害时提供更多的救济途径和办法，监督和支持行政机关依法行政。申请行政复议和提起行政诉讼，分属行政救济途径和司法救济途径，当事人申请行政复议，并不排斥经复议机关复议后当事人在法定期限内起诉权的行使。我们不能因为复议决定的起诉期限已过，就剥夺当事人对原行政行为剩余的起诉权。

其次，法律理解的应然。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条明确规定了十一种应当裁定不予受理或者驳回起诉的情形，与复议决定生效后能否起诉有关联的应属该条第一款第（十）项，根据该项，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，法院应当裁定不予受理或驳回起诉。但该项内容仅指生效判决，所谓“判决”顾名思义应当为法院所依法作出的，行政机关的相关法律文书即使生效也不在该项内容所指之列。既然司法解释未包含诉讼标的为生效行政法律文书所羁束的情形应当不予受理或驳回起诉，从限制公权力、保障私权利出发，根据法的限缩解释方法理解，即使行政复议决定生效后，只要原行政行为仍然在起诉期限内，原告依然可以就原行政行为起诉。

第三，司法终局的当然。部分人认为超过复议决定的起诉期限，该复议决定即发生法律效力，既然一个已经发生法律效力的决定，作为该决定基础的原行政行为自然不能再次被提起行政诉讼，否则就丧失了行政复议程序的功能与意义了。笔者认为，该部分人是把行政行为的生效与法院判决的生效等同了。行政决定的一个重要原则即便民高效，行政高效是行政机关追求的价值目的，这就决定了部分行政决定包括行政复议决定的生效并不以过了起诉期限或复议期限为准，行政决定一经送达就发生法律效力，我国《行政处罚法》第45条规定的复议或诉讼不停止行政处罚的执行便是该高效原则的具体体现。既然行政决定生效，相对人仍然可以起诉，那么根据司法终局性原则的理解，行政复议决定生效，并不当然排除相对人在原行政行为的起诉期限内可以对原行政行为起诉。

综上，超过复议维持决定的起诉期限后，原告对原行政行为提起的诉讼，只要当事人主体适格，未超过原行政行为的法定起诉期限，且具备行政诉讼法所规定的起诉的其他条件，人民法院就应当受理并作出实体处理。具体到本案中，张某可以对某县公安局对其作出的行政处罚决定提起行政诉讼，法院也应该对该行政行为作出实体判决。作者：抚州市中级人民法院 陈剑波 抚州市临川区人民法院 裴晓伟

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