违反民主议定原则而签订的拆迁安置补偿协议无效案胜诉

委托人：一审原告、二审被上诉人

委托事项：请求确认拆迁安置补偿协议无效

审理法院：温州市鹿城区法院、温州市中级法院

审理结果：委托人胜诉

承办部门：盈科大要案中心

主办律师：胡忠义 承办律师：胡忠义

一、基本案情

2005年下半年，XX建设指挥部(以下简称被告)对温州市鹿城区南塘街进行改造，需征用XX村村属集体所有的“老厂房”、简易棚及一座公厕。为此，当时的村民委员会（以下简称原告）负责人在未经村民会议讨论、虽经村民代表会议讨论但未形成决议的情况下，于2005年12月23日擅自与被告签订了6号和7号《单位拆迁安置协议书》，处分了原告村属集体财产。由此导致原告村民多次到北京、杭州等地上访，给温州市和鹿城区造成了极为不良影响。

原告认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条的规定，对于涉及村民利益的事项和村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理，而原被告之间签订的两份协议违反了村民委员会组织法确立的民主议定原则，在未经村民会议讨论、虽经村民代表会议讨论但未形成决议的情况下所签订的协议应当属于无效协议。故原告向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决确认原、被告之间于2005年12月23日签订的6号和7号《单位拆迁安置协议书》无效。

二、一、二审法院审理情况

一审法院认为，涉案房产为原告村民在长期从事农业生产、经营活动过程中积累的由村民集体所有的财产，在拆迁安置过程中，涉案房产以何种形式、何种价格获得拆迁补偿不仅是拆迁安置补偿协议的主要内容，而且还牵涉到由集体所有权转化而来的涉案房产的拆迁安置权益的具体经济价值，其利益不亚于《村民委员会组织法》第十九条规定的第（一）至（七）项规定所涉及的村民利益，因此其属于应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，故一审法院判决认定双方之间签订的协议无效，支持了原告的诉讼请求。

被告不服向二审法院提起了上诉，二审法院判决驳回上诉、维持原判。

三、盈科律师意见

（一）村民委员会集体所有的房屋被拆迁时达成协议应当适用民主议定原则

我们认为，根据庭审审理查明的案件事实，双方之间于2005年12月23日签订6号和7号《单位拆迁安置协议书》时未通过村民大会讨论，虽然召开过村民代表会议，但经多次讨论未能形成会议决议。在此情形下，双方擅自违法签订了补偿协议。签订此协议的行为，违反了《村民委员会组织法》和《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》的相关规定，属于无效协议。对此观点，我们进一步详述如下：

1.违反民主议定原则而签订的协议属于无效协议

根据《村民委员会组织法》第十九条和《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十条的规定，决定事关村民利益的事项，必须经过村民会议讨论决定，方可办理。《村民委员会组织法》是全国人大常委会通过的法律，是我国法律体系中的重要组成部分，其立法宗旨是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”， 这是一部以实践为根基，以宪法为依据，以自治为基本价值取向，具有深刻政治意义和理论意义的法律。对该法是否严格执行涉及到我国农村基层民主与法制的建设进程，涉及到中国共产党的执政理念问题。虽然在现实生活中，有些地区、有些个别村民委员会的决策并未召开村民会议予以讨论决定，但是我们不能认为，不按《村民委员会组织法》的规定从事的民事行为也是合法的。这种以习惯做法代替法律规定的行为是漠视农村村民的利益和民主权利的行为，是一种非常有害的、践踏法制的行为。

《村民委员会组织法》作为组织法，其效力层级较高，其规定属于法律的强制性规定，其绝大部分规定又属于强制性规定中的效力性规定。与本案相关的体现民主议定原则的该法第十九条的规定作为村民委员会进行决策程序的规定在该法中具有核心地位，当然更属于效力性规定。就该条确定的民主议定原则，我国《农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，均将其规定为效力性规范，违反该规定的民事行为，人民法院将认定其无效。

在本案中，双方签订协议处分村内集体重大财产的行为并没有召开村民会议讨论决定，显然违法。退一万步讲，即便我们认为，村民代表会议有权代表村民会议作出决定，本协议的签订也违反法定程序，因为原告虽然组织召开过村民代表会议，但并没有形成决议，村民委员会当然不能与被告签订协议，如果双方不能达成一致意见，合法的、适当的做法是通过作为拆迁人的被告向温州市房屋拆迁安置办公室申请行政裁决，而不能违法擅自签订协议。

2.村民委员会无权自行签订拆迁安置补偿协议

根据《村民委员会组织法》第二条、第五条的规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”、“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”由此可见，村民委员会仅仅对村集体的资产享有管理权和经营权而不是村集体资产的所有权人，在未经村民会议决定的情况下无权就村集体资产的处分事宜对外签订合同，其对属于村集体所有的财产并没有处分的权利。《村民委员会组织法》里有村民会议授权村民代表会议的规定，但并没有村民会议或者村民代表会议授权村民委员会的规定，从此规定上可以看出，村民委员会并非决策机关，仅是执行机关。村民委员会之于村民会议也不同于企业法定代表人之于企业，村民委员会按照《村民委员会组织法》等法律、法规及其他规范性文件行使权利、履行义务，而企业的法定代表人代表企业行使权力，二者存在不同，不能认为村民委员会的行为当然能够代表村民会议或者村民代表会议。

3.被告所称的涉案《单位拆迁安置协议书》所涉及的村民利益不属于“涉及村民利益需提交村民会议决议的事项范围”的理由不能成立

由于涉及村民利益的事项包罗万象，从立法技术上讲，不可能将所有的事项均逐一罗列，因此，人民法院在审理案件时，就存在对法律进行准确理解、灵活适用问题。就本案而言，《村民委员会组织法》的确没有规定“签订村属房屋拆迁安置合同需经村民会议讨论决定”的字样，但《村民委员会组织法》确定的民主议定原则是“涉及村民利益的重要事项，需要经过村民会议决定方能办理”，就本案诉争的房屋拆迁安置补偿事宜，显属涉及村民利益的重要事项，正如同原一审判决所论证的“拆迁安置协议所涉及的村民利益不亚于《村民委员会组织法》第十九条规定的第（一）至（七）项规定所涉及的村民利益”。这实际上也是法律解释和法律适用方法上的“举重以明轻”、“举轻以明重”的方法，对此法律适用，最高人民法院公告上发布的审判指导案例也有相同的意见。

4.被告签订拆迁安置补偿协议的行为不属于善意
《村民委员会组织法》属于基本法，其相关规定具有强制性的效力，社会公众有义务知悉和遵守，被告作为直属于温州市人民政府的国有事业单位，有着大量精通法律和政策的专业人员，理应知悉拆迁属于农村集体和村办企业的房屋应当经过村民会议讨论决定方能签订协议的法律规定，但其却在未见到村民会议决议或者村民代表会议决议的情况下签订了拆迁安置补偿协议，此行为不能认定其属于善意。

（二）《村民委员会组织法》第十九条的规定属于强制性规定问题

盈科律师认为，《村民委员会组织法》第十九条属于效力性规范，违反该规定，行为无效。主要理由为：

1.从该法律规范的立法原意上分析

《村民委员会组织法》在第十九条中，明确规定了决定事关村民利益的事项，必须经过村民会议讨论决定方可办理，这样的规定旨在限制村民委员会的权利。根据《村民委员会组织法》的相关规定，对于村集体的财产，村民委员会并不拥有所有权，而仅仅拥有管理权，为避免其权利滥用损害所有权人的利益，所以设定了此限制性法律规范，该规范如同在《国有资产管理法》中限制国有主体处分国有资产一样，由于持有国有资产的主体并非国有资产的所有权人，故为避免其权利滥用损害所有权人即国家的利益，我国《国有资产管理法》对有关主体处分国有资产的行为设定了严格的审批和处分程序，如批准程序、评估程序、招拍挂程序等等，违反该程序，相应行为将被认定为无效。我们分析该法律规范的效力性，应当考虑此立法原意。

2.从该规范的法律词汇上分析

我们注意到了，《村民委员会组织法》第十九条是这样规定的“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”，其采用了“必须”一词，这种用词是效力性规范的一种标示，其效力和要求严于“应当”一词。

3.从相关法律的规定上分析

就该条确定的民主议定原则，我国《农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，均将其规定为效力性规范，违反该规定的民事行为，人民法院将认定其无效。

4.从最高人民法院发布的审判指导案例上分析

在最高人民法院关于上诉人浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会与被上诉人浙江顺益房地产开发有限公司合作开发房地产合同纠纷案件，在该案件中，最高人民法院以“没有证据证明双方签订的协议经过村民代表大会同意，因此认定协议无效”。我国不是判例法国家，但自 20世纪50年代，最高人民法院确认其“编纂案例”具有“比照援引”法律效力的法理学，认为案例与司法解释是最高人民法院对审判工作中具体应用法律解释的两种不同形式。1985年最高人民法院在创办《公报》发布案例实践编纂案例之初，又提出案例的法律效力为供各级人民法院“借鉴”。2000年以来，最高人民法院开始“公布案例”并建立作为中国司法制度一部分的“案例指导”制度。最高人民法院发布案例的经验及其建立案例指导制度的目的表明，公报案例与司法解释都是最高人民法院对审判工作中具体应用法律的解释，并同时构成最高人民法院指导全国法院审判工作的法律工具。

四、法院裁判结果

一、二审法院均支持了原告的诉讼请求，判决确认双方之间签订的拆迁安置补偿协议无效。

原告XX村委会在判决生效后，向当地房产管理部门就房屋拆迁安置补偿纠纷申请进行裁决，要求拆迁人进行实物安置补偿，已获得了房产管理部门的支持。由于房价上涨等因素的影响，原告XX村委会获得了约2亿元的补偿数额。

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