论撤销判决的适用

论撤销判决的适用

作者：魏都区审判委员会委员姚宇

行政诉讼第一审判决，以判决的内容为标准大概可分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决五种形式。其中撤销判决及变更判决是针对被告不利对原告诉讼请求充分支持的表现形式。下面笔者就撤销判决的适用发表一点粗浅的认识：

撤销判决适用于具有《行政诉讼法》第54条（二）项规定的五种情形之一的具体行政行为。这五种情形分别是：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5)滥用职权的；其中（1）（2）（3）是我们在实际审理中最常遇到的三种情形。《行政诉讼法》第54 条（二）项规定，撤销判决又可分为三种具体形式，（1)全部撤销，适用于整个具体行政行为全部违法或具体行政行为部分违法但具体行政行为不可分；（2）部分撤销，适用于具体行政行为部分违法，部分合法，且具体行政行为可分，人民法院只作出撤销违法部分的判决；（3）判决撤销并责令被告重新作出具体行政行为，其适用于违法具体行政行为撤销后尚需被告对具体行政行为所涉及事项作出处理的情形。下面就撤销判决的五种情形和三种不同撤销判决的差异发表以下意见。

（1）主要证据不足

主要证据不足是指行政机关实施具体行政行为缺少必要的证据证明作为其行为根据的事实，这里的主要证据是指行政机关赖以作出具体行政行为的基本事实根据和据以认定事实存在所必需的证据。主要证据不足意味着行政机关在没有彻底查清案件基本情况或在没有充分证据证明的情况下就作出了具体行政行为，具体行政行为缺乏事实基础，人民法院根据此点作出撤销判决时应予以注意的是： （1）应撤销的具体行政行为必须是主要证据不足，（2）法院判定主要证据是否充足，应以作出具体行政行为时是否有足够的证据为标准，而不是在作出具体行政行为以后，法院审理案件过程中补充收集的证据，而且根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第57条、第58条、第60条规定，以上证据也不能作为行政机关作出具体行政行为的证据适用，因此如果在作出具体行政行为时主要证据不足，即使在诉讼过程中法院补充或调取了必需的证据，证明了原具体行政行为的客观必要性，也并不能证明原具体行政行为的合法性。

（2）适用法律、法规错误

适用法律、法规错误是指行政机关作出具体行政行为时适用了不正确的或不相适应的法律法规，包括适用了不应适用的法律、法规及其条款，或者没有适用应当适用的法律、法规及条款。这其中包括应适用单行法的适用了基本法，应适用上位法的适用了下位法，以及适用了与宪法、法律、法规有不相一致的部门规章或地方法规的法规。另外，适用法律、错误还指适用的法律、法规的条款不明确，或者适用条款错误的。由于适用法律、法规错误，必然影响所作出的具体行政行为的合法性，因此《行政诉讼法》规定，人民法院对此应作出撤销判决。

（3）违反法定程序

违反法定程序是指行政机关实施具体行政行为未遵循法律法规规定的行政程序。行政机关实施任何具体行政行为都必须采取一定的方式、具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。这些方式、顺序、手续、步骤和时限等，有的是法律法规明确规定了的；有的法律法规未作明确规定，法律、法规规定了的即为法定程序，行政机关必须严格遵守。违反了法定程序即导致该行为的无效。具体行政行为违反法定程序主要表现为：方式违法指具体行政行为的作出方式不符合法律要求；顺序违法指行政机关作出具体行政行为时违反了顺序规则，如行政机关先作出决定后收集证据；手续违法是指行政机关作出具体行政行为时所出具的法律文书不符合法律法规的规定；如行政机关依照行政相对人的行为应出具甲种文书的，却出具了乙种文书；步骤违法是指行政机关作出具体行政行为缺少法定环节；如行政机关作出某一行为必须听证而没有听证即作出具体行政行为；时限违法是指行政机关作出具体行政行为超过了法定期限要求。

这里需要特别说明的是，只要具体行政行为违反法定程序，不管实体决定是否正确，都构成撤销该具体行政行为的理由，违反程序是作出撤销具体行政行为判决一个独立存在的理由，并不依附于其他任何条件。另外，人民法院以违反程序为由，判决撤销行政机关的具体行政行为，责成行政机关重新作出具体行政行为时，不受《行政诉讼法》第55条规定的限制，即被告行政程序违法，可以以“同一事实和理由”作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

（4）超越职权

超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行为。行政机关的职权来自于法律、法规的授予，法律是行政机关行使权力和确定行政机关权力范围的根据，法律没有授予行政机关的职权，行政机关不得行使，行政机关行使法律授予他的职权也必须在法律法规规定的权限范围内活动，否则作出的具体行政行为违法，超越职权主要表现为以下几种情况，1、行政机关行使了宪法、法律没有授予任何国家机关的权限，或者行使了法律授予其他国家机关的权力。2、超越了行政机关行使权力的地域范围或内部管理机关行使了外部管理机关的职权。3、行政机关超越了法律、法规规定的数额规定。4、行政机关超过法定时间行使权力。

（5）滥用职权

滥用职权是指行政机关行使职权背离法律、法规的目的，背离基本法理，其所实施的具体行政行为虽然形式上在其职权之内，但其内容与法律法规设定该职权的用意相去甚远。其目的违反法律、法规赋予其该项权力的目的。最常见的滥用职权行为表现为行政机关即其工作人员行使职权时，不是出于维护社会公共利益目的，而是为了个人或少数人的利益，即假公济私、以权谋私，为小团体利益，部门利益服务，使小团体和部门的利益合法化。另外行政机关作出的具体行政行为在其职权范围之内，没有超越其权限，这是滥用职权与超越职权的最大区别。人民法院在具体确定行政机关是滥用职权时，就要首先确定法律法规授予行政机关的目的，然后再根据具体行政行为本身的记载和各种情况确定行政机关作出具体行政行为的目的，并将二者进行比较，确定行政机关是否滥用职权。

对于撤销判决方式的适用需要注意以下几个问题：

1、具体行政行为只要具备上述五种形式之一即构成人民法院的撤销理由。每个理由各自独立，互不隶属，但在实践中常有具体行政行为同时出现几种撤销理由的情形，人民法院在作出撤销判决的同时，应一一指明具体行政行为被撤销的理由，以便行政机关吸取教训。

2、在撤销判决三种形式的适用上，如果整个被诉具体行政行为违法，或者被诉具体行政行为部分违法部分合法，而被诉具体行政行为又不可分时，人民法院应判决全部撤销，如果具体行政行为属于部分违法部分合法，而且被诉具体行政行为本身又可以分割，人民法院应适用部分撤销判决，对于合法的部分予以维持。对于违法的部分予以撤销，并责令行政机关重新作出具体行政行为，主要适用于被诉具体行政行为被撤销后涉及的事项，需要重新予以处理的情形。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题意见的解释第53条规定“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效，复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”第59条规定“根据行政诉讼法第54条第2项判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：1、判决被告重新作出具体行政行为；2、责令被诉行政机关采取相应的补救措施；3、向被告及有关机关提出司法建议；4、发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。这项规定从根本解决了被诉行政机关以法院撤销判决而出现的行政不作为的现象，也从根本上解决了原告对法院单纯撤销判决不能满意的问题。

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