中外合作企业外商先行回收投资的立法反思

中外合作企业外商先行回收投资的立法反思

摘要 我国当前的法律法规以及部门规章对外商先行回收投资的规定存在若干重大缺陷，如对中外合作经营的期限未作限制、现行先行回收投资的立法不能防止外商逃避债务、在“认缴制”下允许外商“先行回收投资”达不到利用外资的目标、外商先行回收投资的方式存在缺陷、允许外商先行回收投资导致外商对企业缺乏责任意识、新的立法也难保对外商先行回收投资实施严格监管，必须予以认真反思和检讨。文章认为，中国目前应该废止“外商先行回收投资”的优惠待遇。

关键词 先行回收投资；利用外资；监管；反思

国民待遇原则作为WTO的一项基本原则，贯穿于整个WTO协议之中。随着中国的入世与中国人民对利用外资理性的增强，国内要求取消对外商的特殊优惠待遇的呼声越来越高。但与此同时，财政部于2005年6月9日经部务会议讨论通过《中外合作经营企业外国合作者先行回收投资审批办法》，并商商务部、国家外汇管理局同意，予以公布，自2005年9月1日起施行。这一行政规章的推出不得不引起我们对外商先行回收投资的反思。

外商先行回收投资，是指中外合作经营企业(以下简称“合作企业”)中的外国合作者按照法律规定以及合同的约定，以分取固定资产折旧、无形资产摊销等形成的资金以及其他方式，在合作期限内先行回收其投资的行为。①《中华人民共和国中外合作经营企业法》(2000年10月修正)(以下简称《合作企业法》)第21条对外商提前收回投资作了规定。《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》(以下简称《实施细则》)第44条也对外商提前收回投资作了规定。为规范中外合作经营企业外商先行回收投资的审批工作，根据《合作企业法》、《行政许可法》以及《实施细则》的有关规定，财政部通过《中外合作经营企业外国合作者先行回收投资审批办法》(以下简称《审批办法》)，该法自2005年9月1日起施行。该法对合作企业申请先行回收投资规定了更为详细的法定条件。但笔者认为，我国当前的法律法规以及部门规章对外商先行回收投资的规定存在若干重大缺陷，必须予以认真反思和检讨。

一、外商先行回收投资的法定条件规定不合理

(一)对中外合作经营的期限未作限制

《审批办法》第3条规定，先行回收投资是指中外合作经营企业(以下简称“合作企业”)中的外国合作者按照法律规定以及合同的约定，……在合作期限内先行回收其投资的行为。该条对合作期限未作限制，这可能导致外商没有投资存留企业的情况下却仍然能够分享利润。因为外商回收了投资，特别是在外商完全回收投资而合作期限还较长的情况下，合作企业剩下的资本都是中方的资本，但外商投资者仍能够按照约定来分享合作企业利润，这对中方合作者是极不公平的。再者，我们拿其他发展中国家的外资立法作个比较。为了实现充分利用外资的目标，有些发展中国家的外资法规定，外资原本必须经过一定期限后才能汇出。如埃及1974年43号法令规定，外资原本必须在投资登记5年后才能汇出，特别情况例外。但更多的国家外资法对外资原本汇出兼有期限、限额的限制。如阿富汗《鼓励私人和外国投资法》规定，原本可在批准投资5年后汇出，但每年汇出额不得超过投入资本的25%。②与此相比，中国的中外合作企业中的外资停留时间不仅没有法律予以保障，而且外方还可以利用“认缴制”(这一点将在后文详细论述)与“先行回收投资”尽量缩短在合作企业中的停留时间。

(二)现行先行回收投资立法并不能防止外商逃避债务

根据《审批办法》第4条第2款和第3款的规定，我国中外合作企业法为了防止外方合作者在企业经营期满之前转移资产、逃避债务，在给予外方先行回收投资权的同时，要求其出具承诺函。但承诺函这种形式都并不能保证中方的债权能够得以实现。因为，在外方合作者享有先行回收投资权的情况下，外方已收回投资或大部分投资，并且将其资产已经转移到境外，中方合作者向企业债权人承担第一位的风险责任之后，不得不靠诉讼程序来予以救济。但实际上，外方合作者或其担保人真正可供偿债的资产位于境外，中方追偿起来，极为困难，最终吃下暗亏的不在少数。因此，外商先行回收投资的立法并不能防止外商逃避债务。

(三)在“认缴制”下允许外商“先行回收投资”达不到利用外资的目标

根据《实施细则》第16条的规定，合作企业的注册资本，是指为设立合作企业，在工商行政管理机关登记的合作各方认缴的出资额之和。从这一条的规定可以看出中外合作企业在企业注册资本的出资上实行的是“认缴制”，即企业可以在没有足额交纳注册资本的情况下设立。笔者并非对此条的规定怀有非议，我国为平衡内外资企业在企业注册资本出资上的不公平状态，已经对《公司法》的注册资本出资规定作了相应的修改，在内资企业的设立上也采取了有限的“认缴制”。但关键是 “认缴制”与“先行回收投资”结合起来在同一企业中应用，就很有可能损害中方合作者的利益，达不到充分利用外资的目标。原因就在于《审批办法》第4条第4 款规定存在漏洞，该条规定外商先行回收投资必须满足的第四个条件“合作企业依据法律及合同约定出资到位”中对应该到位的出资数额未规定清楚。是要求认缴出资全部到位，还是要求认缴出资的一定比例到位后，外商才能够先行回收投资？即使在外商认缴出资全部到位的情况下允许外商先行回收投资存在损害中方利益的可能(如逃避税收或对企业缺乏责任意识)，更别说在外商认缴出资部分到位的情况下就允许其先行回收投资的危害性了。试想一方面外商认缴出资还未全部到位或者是刚刚到位，另一方面外商就享有先行回收投资的权利，那么中外合作经营企业的设立谈何达到了利用外资的目标呢？

二、外商先行回收投资的方式存在缺陷

外商先行回收投资主要有三种方式，即扩大外方的收益分配比例、税前回收与加速折旧。首先以加速折旧的方式回收投资最为严重，这种方式不仅会减少国家的税收，而且还可能减少企业注册资本。企业提取固定资产折旧费是用于企业固定资产更新、改造的专项资金。而企业固定资产通常是指由合作一方作为出资的机器设备或厂房等，或者用合作者投入的现金购进的上述资产，因此这些固定资产属于企业注册资本的一部分。《实施细则》虽然不允许外方投资者在企业亏损的状态下回收投资，但却不禁止其在企业无盈利的情况下回收投资。如果企业没有盈利，固定资产折旧费就用于资本回收，势必造成企业注册资本的实际减少，损害了债权人的利益。③其次，从企业的税前利润中回收投资，虽然不涉及注册资本，但减少了国家税收。这种方式容易导致外商故意制造企业盈利的假相以逃避国家的税收。第三，从企业纯利润中以扩大收益分配比例的方式回收投资虽然并不涉及企业注册资本，也不会直接导致国家税收的流失，但是立法并没有对外商投资回收完毕后的收益分配比例的调整问题做出规定。这关系到外商先行回收投资后合作期限到来之前，外方与中方什么比例来分配利润的问题。是按照各原合同约定收益分配比例，还是继续按照扩大的收益分配比例，还是调整到对中方有利的收益分配比例来分配企业的利润呢，法律对此未做出明确的规定。因此，上述三种在实践中常见的外商先行回收投资的方式，事实上都是存在缺陷的。

三、允许外商先行回收投资导致外商对企业缺乏责任意识

参照“利益相关者”理论对公司合理运作所作的研究，“为了营造企业或公司都有可能得到发展的大环境，建立利害相关者经济是大有必要的。在一般情况下，这意味着，我们需要培养企业所有者(特别是投资者)的长期责任意识。……关键是，让工作在企业中的个人与企业的未来保持一种利害关系，只有这样，他们才会有责任感，才会对其工作的企业有一种认同感。”④因此，为了保证外商对合作企业的责任意识，立法应该保证外商的投资在企业中停留的期限。但是，外商一旦提前回收其投资或大部分投资，由于成本减少，可能使得外商不再关心合作企业的生产经营，甚至为了私利损害合作企业的利益，如将合作企业的商业秘密或专有技术等泄漏给其关联企业或其他竞争对手。 　四、法人式中外合作企业责任分担方式违反了《公司法》有限责任原则

根据《合作企业法》第2条、《实施细则》第4条的规定，中外合作企业既可以组成具有法人资格的有限责任公司，也可以在不具备法人条件的情况下组成非法人的经济实体。因此，法人式的中外合作经营企业的组织形式为有限责任公司。但这里的有限责任公司责任分担又与我国《公司法》中规定的有限责任公司责任分担规定不一致。我国《公司法》第3条规定，股东以其出资额为限，对公司承担责任。而根据《实施细则》第14条的规定，虽然合作双方仍以总出资为限对企业经营风险承担有限责任，但双方间并不一定以其出资额为限承担责任，双方可以通过合作合同约定某一方承担风险责任的比例，即合作双方中的某一方可以根据合同约定承担超出或低于自己出资额的风险责任。当然，《实施细则》这样规定也是出于对中方利益的考虑，因为在外商先行回收投资的情况下，如仍按照各自出资为限承担责任，则中方显然处于不利地位，原因很简单，在外方先行回收投资期间，外方已获得相当于所投资金、技术价值的收益，而中方获利较少，甚至可能根本未获利，外方承担的责任大大减少了。但如果简单地依《实施细则》第14条的规定，那么问题在于有限责任公司是否允许股东以合同约定双方承担责任的方式？由于公司责任的承担方式不仅涉及公司债权人的利益，而且对整个国家的经济秩序影响重大，因此，《公司法》有关有限责任的规定应为强制性规则，不允许当事人之间协议或任何一方任意予以变更。因此，有学者认为将合作经营企业带上有限责任公司的帽子，把有限责任公司这种公司形式搞得不伦不类。⑤

五、新的立法也难保对外商先行回收投资实施严格监管

新的行政规章虽然规定了“先行回收投资”的具体审批机构——为企业所在地的省、自治区、直辖市及计划单列市的财政机关，但仍然局限在各地政府各自为政、大搞优惠竞赛的恶性竞争之中。许多地方政府为了利用外国直接投资实现各自地区的经济增长和就业目标，在招商引资中，给予外商名目繁多的优惠政策或在优惠措施的执行程序上放松监管，致使原先在立法中已经明确规定了的外商先行回收投资的统一标准在各地方政府的利益趋势下惨遭践踏。

此外，事实也告诉我们“先行回收投资”只能吸引优惠政策导向型的中低档投资。让我们先看看优惠政策在吸引外资中的作用。在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和实践研究中，普遍的结论是，尽管各种优惠的作用很大，但在排列次序上，优惠政策的地位并不很高。⑥投资者更看重一国的总体投资环境是否良好，如包括政局是否稳定、法制是否健全、基础设施是否完善、市场潜力是否大、经济制度是否定型等。可见，只有在其他条件同时具备的情况下，优惠政策才能显示出鼓励作用来。从我国引进外资的实情来看，外资优惠待遇只对港澳台的一些中小型企业投资者具有一定的吸引力，而对拥有大量资金、先进技术和管理方法等所有权优势的发达国家的投资者，其吸引力是有限的。中国加入WTO后，外商对华投资信心增强，未来几年中国吸收外资仍将保持稳定增长的趋势。日本、美国等一些发达国家把中国作为其对外资的首选地。欧、美、日的大型跨国公司并不看重我国的优惠待遇，而是看重我国的总体投资环境；而那些优惠政策导向型的中低档投资，笔者认为完全可以通过调动巨大的国内资本来予以取代。

六、结语：改革的方向

如此看来，外商“先行回收投资”又有何存在的必要性呢？这无非只是政府自愿放弃本属于自己的利益而已，制造中方合作者不公的地位。所以说，允许外商先行回收投资在今天以及将来都已失去了价值，已到了该废止它的时候了。有些同志担心废止这项优惠待遇后会影响中国吸引外资。⑦其实这种担心在中国当前资金过剩、外汇储备过多的情况下是没有必要的。相反，资金过剩与外汇储备过多形成的原因，都与过多吸收外商直接投资、向外资出售国有企业有关。⑧在这种情况下，流入中国的外商直接投资本身就是多余的资金，它们又挤垮了中国的民族产业，因此中国目前应该调整对外资的态度，即对外资不应该采取来者不拒的态度，更不应该为外资提供超国民待遇。⑨

也有的同志认为采取废止此项优惠待遇太过激进，可以采取比较中庸的改革方法——即在外商回收投资完毕后合作期限到来之前，调整中外合作双方的收益分配比例，⑩加大中方的收益分配比例，缩小外方的收益分配比例，并通过立法将措施确定下来。这种措施听起来好像比较合理，但凡有一点经济常识的人都知道收益与风险是正相关的，正是因为立法者担心中方在外商回收投资之后承担的责任过大，才会通过法律排除以出资为限承担有限责任时对中方造成的不利，允许双方根据合同约定承担超出或低于自己出资额的风险责任。所以，就存在一个悖论，即外商回收投资后，中方的收益分配比例需要扩大，但风险责任要缩小，而外方的收益分配比例要缩小则风险责任却要扩大，试问又哪个外商会接受这样的约定？

所以，笔者坚决地认为：中国目前应该废止“外商先行回收投资”的优惠待遇。

注释

①《中外合作经营企业外国合作者先行回收投资审批办法》第3条.

②姚梅镇，主编.比较外资法.武汉大学出版社，1993.730－732.

③姚梅镇，主编.比较外资法.武汉大学出版社，1993.372－373.

④[英]加文·凯利，多米尼克·凯利，安德鲁·甘布尔，编；欧阳英，译.利害相关者资本主义.重庆出版社，2001.23.

⑤陈治东.我国外商投资企业公司制度若干问题之剖析.国际经济法论丛(卷一).法律出版社，1998.160.

⑥Caves，R.E.The Industrial Economics of Foreign Investment.Claredon Press，1971.38.

⑦谢晓尧，刘恒.论中外合作经营企业先行回收投资的法律性质.国际经济法网.

⑧左大培.徐工改制方向错 外资控制徐工更是错.

⑨徐奎松.中国企业报专访余永定：徐工出售关系中国企业改革方向.中国企业报，2006-7-31.

⑩谢晓尧，刘恒.论中外合作经营企业先行回收投资的法律性质.国际经济法网.

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