侵犯土地等自然资源的所有权或者使用权法律救济程序的规定

《行政复议法》第三十条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

【释义】 本条是对侵犯土地等自然资源的所有权或者使用权法律救济程序的规定。

所有权和使用权是物权法中最基本的权利。所有权是指所有权人对所有物依法占有、收益和处分的权利，它反映并确认了一定社会中人们对物质资料的占有关系。使用权是指使用人依照法律规定取得使用物的使用、收益的权利，它反映了人们在特定的条件下对物质资料的利用并从中获益的相互关系。本条规定所涉及的自然资源性财产的使用权或者所有权源于宪法和民事法律关系中对物的规定，确定了行政权保护所有权和使用权的再救济内容。

我国宪法第九条第一款规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有、即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”；第二款规定农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山也属于集体所有。

根据宪法的上述原则规定，不同的法律对这些自然资源所有权和使用权的确认作了具体规定。按法律规定确认所有权有二种形式，第一种是直接确认的形式。土地管理法第二章规定土地所有权、除由法律规定为集体所有的农村或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；使用权则由有关政府批准划拨、有偿转让而取得，或者因依法承包经营取得。《矿产资源法》第三条规定：矿产资源为国家所有；使用权则包括探矿权、采矿权、经由国家批准取得；《水法》第三条规定：水资源属于国家所有，农村经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。该法又规定，国家所有水资源（包括江河、湖泊等）的使用权不论是取水、发电、养殖均须经批准。《森林法》第三条规定：森林资源归国家所有，法律规定属于集体的除外，按该法规定，”所有权包括国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权，个人对林木和林地的所有权；使用权则包括国有、集体单位和个人依法取得的造林、采伐及对林地的合理经营权。《草原法》第四条规定，草原属国家所有，法律规定属于集体所有的草原除外；草原的使用权应当包括植被保护、放牧、合理经营收益等权利。荒地按宪法为国家所有，土地管理法中未对荒地作规定。《森林法》第二十六条规定，集体对所有的宜林荒山荒地有所有权，而不论国有还是集体所有的宜林荒山荒地的使用权只是指造林权。《渔业法》规定，国家、集体依法对水面滩涂的所有权，滩涂的使用权包括养殖权、捕捞权。除《矿产资源法》外，各项法律均规定，由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书、确认所有权或使用权；对矿产资源则规定以国家主管部门办理勘查登记、颁发采矿许可证为取得使用权。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。

第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。《土地管理法》第十六条、《水法》第三十六条、《森林法》第十七条、《草原法》第六条、《渔业法》第十二条等法律规定，都明确规定因权属和使用发生纠纷争议的，由人民政府或有关部门处理，这种处理决定是确定所有权或使用权的一种形式，也是一种具体行政行为。

依照本法规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，如对行政机关包括县级以上人民政府确认所有权或使用权的发证或处理决定不服的，应当先申请复议，由上一级行政机关依法作出行政复议决定。如果对这种涉及确权的复议决定不服，公民法人和其他组织可以依照法律规定提出行政诉讼，请求救济，寻求保护正当权益。

依照我国《行政诉讼法》第十七条规定的精神公民法人和其他社会组织对复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼。这是审判机关依照法律规定对行政机关的行政行为实施的监督，也是行政救济的最终途径。行政复议从本质上说仍然是一行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不等于说它的内容绝对正确不会存在问题，因此，对行政复议的决定认为有错误，也可以通过行政审判来强化监督，纳入整个救济体制。

在本条中，考虑到我国的现实情况和法律的规定，对涉及自然资源财产所有权和使用权发生的行政复议，从原则上划分为两种情况，分别规定了不同的复议要求。

第一种情况是一款所包括的内容，即申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源性财产所有权或使用权提出复议申请的。

首先，要明确的是“认为行政机关的具体行政行为”，在这里，即可以是作为的，也可以是不作为的，只要是申请人认为就可以申请复议。在很多情况下，这类具体行政行为与权属争议有直接关系，当公民法人之间因权属发生争执时，是民事争议，即平等民事主体之间发生的矛盾，可以直接通过民事诉讼解决，为民事诉讼。但如果争议一方要求行政机关处理保护时，不论行政机关如何处理，都将形成新的行政法律关系，它与民事争议有联系但绝不是相互等同，在这种情况下，就可能形成行政复议。

其次，当此类复议发生时，其内容是上列诸种自然资源性财产的所有权和使用权，或者要求确认，或者要求保护，总之要求行政机关行使行政职权，保护申请人的利益和权利。

再次，本条一款规定了这类复议是前置性复议，也就是说不同于对其他行政行为寻求救济时，可以由申请人自己决定是先到行政机关申请复议还是到人民法院提出诉讼，而是必须先到行政机关来复议，如果对复议决定不服或履行了复议程序之后才可以到法院进行诉讼。复议前置是对复议活动的一种特别规定，以往都是在各项实体法中规定：例如税收征管法规定，纳税义务人因纳税数额与税务机关发生争执的，应先缴纳税款，方可向上一级税务机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提出行政诉讼；又如治安管理处罚条例也规定对治安行政处罚不服的，先申诉，对申诉结果不服的再向法院起诉。在本条中所以如此规定，是因为自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的，国家对保护权利和保护财产同样负有责任。

最后，对这种侵犯所有权使用权的行政行为规定了可以向人民法院提出行政诉讼再救济途径。按照现代法制理论，行政机关的行政活动即具体行政行为要受到审判机关的监督，诸如本条一款规定的复议活动，仍然是具体行政行为，所以对这些管理、复议活动通过行政诉讼给予监督，保证了行政机关正确有效的行使权力。

第二种情况是第二款由于特定的原因，对土地等自然资源确认所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。终局的行政复议决定是指申请人对特定的具体行政行为申请复议时，对行政机关做出的复议决定必须接受，不得再提出行政诉讼。终局的复议决定是一种特殊情况，它是在行政机关包括复议的具体行政行为接受司法监督下的一种特别例外，实际上是由法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动。

本款规定的终局复议活动仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定基础上，省级人民政府确认有关自然资源性的所有权或使用权行为进行的复议活动，也就说，对此类行为的复议决定为终局决定，不再对复议决定或原具体行政行为提出行政诉讼。举例说，某县级土地管理部门根据省政府有关乡界的调整决定，确定了某一土地的所有权，相对人不服，向县政府或者向上一级土地管理部门申请行政复议，这一行政复议决定不是最终裁决，可以提起行政诉讼。但如果是省土地管理部门根据省政府征用土地的决定，作出的确权具体行政行为，相对人不服，向省级人民政府申请行政复议，省政府作出的行政复议决定则是最终裁决，不得提起行政诉讼。这主要考虑的是，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省、自治区人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决。根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯公民、法人合法权益的，向作出决定的机关申请行政复议，这比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。

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