关于申请人对行政机关制定的有关文件等抽象行政行为提出审查申请的，行政复议机关处理方式及处理期限规定

《行政复议法》第二十六条 申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规范性文件有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关，应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

【释义】 本条是关于申请人对行政机关制定的有关文件等抽象行政行为提出审查申请的，行政复议机关处理方式及处理期限规定。

行政机关制定和发布规范性文件的行为，一般称为抽象行政行为。抽象行政行为不是针对特定人或特定事的，而是在一定地区和一定时间内产生普遍效力并可反复适用的行政行为。如行政机关制定的行政法规、规章、决定、命令等。根据宪法和法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为。具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；国务院的部、委员会根据法律和国务院的决定，可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章；县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令；省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府，根据法律、法规，可以制定规章。行政机关作出的抽象行政行为如果不当，也与具体行政行为一样会损害公民、法人或者其他组织的合法权益。但是，原来按照行政复议条例的规定，对抽象行政行为不服，不能申请行政复议。因为法律、法规对解决抽象行政行为不当或违法问题规定了另外的途径，即可以向制定该规范性文件的政府的同级人大常委会或上一级行政机关提出意见，通过立法程序或备案审查程序予以修改或废止。

在行政复议法起草过程中，关于是否将抽象行政行为纳入行政复议范围，自始至终是争议的一个大问题。大家普遍认为：抽象行政行为如果不合法，其危害要比具体行政行为大的多。而现行的对规范性文件的监督方式缺少一个由人民群众启动的机制，仅靠行政机关自己解决，很难达到纠正违法的目的。实际工作中，从近十年的备案审查工作来看，也说明效果并不理想。行政机关制定的规范性文件不报备案或报备案后只备案不审查等情况相当普遍，造成了备案审查制度流于形式，没有很好地发挥监督作用。为此，《行政复议法》第七条增加了在行政复议中，可以对抽象行政行为一并申请审查的决定。但该条同时限定对国务院作出的抽象行政行为及规章不能在行政复议程序中审查，仍应按照有关规定进行备案审查。除此以外，申请人在提起复议申请时。均可申请复议机关对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。

复议机关对规范性文件一般可以从三方面进行审查：第一，主体合法性审查。抽象行政行为的主体应当是依法享有采取某种抽象行政行为权利的行政机关，不是任何行政机关都享有全部种类抽象行政行为的制定权利，一些抽象行政行为，只能由特定的行政机关制定。行政机关可以采取的抽象行政行为，由宪法、组织法等规定，行政机关进行抽象行政行为，应当符合这些规定。非行政机关没有制定具有普遍约束力的规范性文件的权力。第二，内容合法性审查。抽象行政行为内容合法的标准，首先是依据合法。根据宪法、组织法等的规定，行政机关采取抽象行政行为，应当有法律、法规或者上级规范性文件的依据，并且根据这些文件的规定进行。其次，抽象行政行为的内容不得与作为依据的法律、法规、规章或者上级的规范性文件相抵触。这其中包括：不得违反所依据的文件的具体规定；不得在依据文件规定的处理或处罚方式之外增加、减少项目；不得违反依据文件的宗旨和精神等。再次，抽象行政行为的内容必须在行政机关的职权范围之内，或者法律、法规、规章授予权限之内。超越职权范围或者授权范围采取的抽象行政行为无效。第三，程序合法性审查。不同层级的抽象行政行为，其程序不尽一致。但一般应当经过五个主要程序：计划程序、起草程序、审查程序、发布程序、备案程序。采取抽象行政行为的具体程序，目前国家尚未制定法律予以规定，实践中，由行政机关依照确保抽象行政行为合法有效的原则自行制定。

经过审查后，复议机关如果认为规范性文件不合法，应视下列不同情况分别予以处理：规范性文件是下级行政机关制定的，责令下级行政机关限期撤销或修改。也可以由复议机关直接作出决定予以撤销；规范性文件是复议机关制定的，应直接作出决定予以撤销或修改；规范性文件是上级行政机关制定的，应当逐级报请制定机关对规范性文件作出解释或处理。

按照行政复议法的规定，复议机关对该规范性文件有权处理的，应当自决定中止对具体行政行为审查之日起三十日内对规范性文件作出处理；复议机关对规范性文件无权处理的，有权处理的行政机关应当自接到复议机关转送的处理意见书之日起六十日作出处理。

行政复议中止，是指在行政复议过程中，由于发生《行政复议法》第二十六条和第二十七条规定的情况，需要行政复议机关或有关国家机关对作出具体行政行为的依据作出处理，影响了行政复议程序的正常进行，而将行政复议暂时停止，待复议机关或有关机关对法律规范作出处理后，再恢复进行复议的制度。在通常情况下，行政复议机关受理复议案件后，应当按照行政复议法规定的程序对案件进行不间断地审理，并应当在法定期限内审结案件。但是，在行政复议过程中有时会出现一种特殊情况，即申请人对被申请人作出具体行政行为所依据的规范性文件一并提出审查申请，或复议机关经审查认为被申请人作出的具体行政行为所依据的法律规范不合法，需要对其进行处理。这时使行政复议无法继续进行，但又不能终结复议，此时需中断复议工作的正常进程，将复议暂时予以定期或不定期地停止。当复议机关或有关国家机关对法律规范作出处理后，复议机关应当及时恢复复议程序，并应在扣除中止时间后，在《行政复议法》第三十一条规定的期限内作出行政复议决定。

行政复议法中虽然只规定了申请人撤回申请后行政复议终止这一种情况，但实际工作中不可避免会出现申请人死亡，且没有继承人或继承人放弃复议权利等情况。这些情况发生后，复议程序不能进行或者没有必要再继续进行，从而需要终止复议。行政复议中止与行政复议终止都是因为出现特殊情况而使复议程序停止，但二者具有不同的性质。一是复议中止只是复议程序的暂时停止，在复议机关或有关机关对法律规范处理后，必须立即恢复复议程序，而行政复议终止是结束复议程序，其效力同案件审结相同；二是在复议中止的原因消除后，行政复议机关仍应当对当事人的争议作出行政复议决定，而行政复议终止后，行政复议程序不再进行，行政复议机关也无需再对当事人的争议作出任何决定。

行政复议机关决定中止复议应当采取何种方式，行政复议法中未作规定，具体工作中应区别不同情况处理。如果需要制作文书决定中止复议的，行政复议机关可以制作相应的决定文书，其中应说明中止的理由，并将有关决定书送达当事人。无需制作决定文书的，行政复议机关应当将中止复议的理由等记录在案，并及时通知申请人、被申请人及第三人。

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