关于行政复议与行政诉讼的关系的规定

《行政复议法》第十九条 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

【释义】 本条是关于行政复议与行政诉讼的关系的规定。

本条涉及到以下几个问题：

一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系

《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定，在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议，分为两种情况：第一，在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服再向人民法院起诉；也可以不经过行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法，属于这种情况的有：（1）行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据，也没有可以参照的规章，应当依照行政诉讼法的规定。比如，某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕，否则，迟耕一日罚款五元，在这种情况下，被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。（2）行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据，但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如，《文物保护法》第三十条规定，对发现文物隐匿不报，不上交国家，以及私自经营文物购销活动等行为，可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚，但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下，当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。（3）法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼，但是未规定申请行政复议的问题的，当事人可以先申请行政复议。例如，《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉，但又都没有对申请行政复议问题作出规定，在这种情况下，当事人也可以先申请行政复议，对行政复议不服再提起行政诉讼。（4）法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如，《海关法》第五十三条规定，当事人对海关的处罚不服的，可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议，对复议仍然不服的，可以向人民法院起诉；当事人也可以直接向人民法院起诉。

需要注意的是，公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时，不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的，需经行政复议后，对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的，不能再向行政机关申请行政复议。

第二，在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下，公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定，先经行政复议后，才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下，行政复议成为提起行政诉讼的前置条件，不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。比如，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，依照治安管理处罚条例的规定，必须先向上一级公安机关提出申诉，不服上一级公安机关裁决的，才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

二、司法最终裁决原则

经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易，能够迅速解决争议，而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为，还可以对具体行政行为中不尽合理之处，即不当的具体行政行为进行纠正，使争议能够得到合理的解决。另外，通过行政复议，也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督，有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说，行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的，绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决，据有关资料统计，从1991年1月，行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件约二十二万件，平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50％，撤销的约占20％，变更的约占10％，以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20％。申请人不服行政复议决定，提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25％。即使出现错误，申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼，经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此，经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是，同时，在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下，往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下，为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道，法律规定，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

实际上，行政复议机关作出的行政复议决定，除非有法律特别规定，并不具有最终法律效力，行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权，即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则，称为“司法最终裁决”原则。

由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见，有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的，因此，再经行政复议程序，有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如，对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如，一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国，行政诉讼和行政复议相比，行政诉讼的案件远远超过行政复议，现在这种情况，说明了一定的问题，必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此，当人民认为行政机关的裁决失之公正时，为保证行政复议得到公正的解决，原则上必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

由法院对行政争议作出最终裁决，既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿，又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念，督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案，尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的，但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用，使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

三、期限问题

本条规定：行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这也可以说是一种不服行政复议提起行政诉讼一般期限的规定，不过第二种情况并非行政复议机关已经作出行政复议决定，而是法律规定对行政复议机关到期未作出决定的，视为已经作出决定，允许申请行政复议的人直接向人民法院提起行政诉讼。这样规定的目的，是为了敦促行政复议机关在法定的行政复议期限内完成行政复议行为，使申请行政复议的人能够及时地行使诉权，有效地保护其合法权益。同时，有助于保证行政效率，及时了结行政争议。该规定不仅适用于行政复议机关在一般期限内逾期不作出决定的情况，同时也适用于行政复议机关应当在特别期限内作出行政复议决定而逾期未作出决定的情况。总之，凡在法定期限内行政复议机关未作出行政复议决定的，申请行政复议的人可以在行政复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

四、实体权还是程序权问题

本条规定，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者逾期没有作出行政复议决定的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者在行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理行政复议案件超过法定期间没有作出行政复议决定的，可以引起行政诉讼。本条只涉及行政复议前置的行政复议，还应当包括可选择的行政复议和终局行政复议，所有的行政复议机关对行政复议申请不予受理或者受理后逾期没有作出行政复议决定，申请人都可以提起行政诉讼。行政复议前置是指相对人对具体行政行为不服，必须首先通过申请行政复议这一途径寻求救济。对行政复议裁决不服，方可提起行政诉讼。也就是说，这类行政复议的相对人如欲提起行政诉讼，必先经过行政复议这一程序，否则，人民法院将不予受理。也就是说，行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理后逾期不作行政复议决定，并不能导致申请人诉讼权的丧失。这符合行政复议法“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。

行政复议机关对行政复议决定不予受理或者受理后逾期没有作出行政复议决定，表明申请人请求行政复议机关保护其人身权和财产权等合法权益这一目的在行政复议程序中已经不可能实现。通过行政诉讼，可以使这一目的最终得以展示。特别是行政复议逾期，不仅使申请人的合法权益得不到保护，也违背了行政复议机关的法定职责，申请人可以因此提起行政诉讼。《行政诉讼法》第十一条第一款第五项规定了申请人因“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”提起的诉讼，属于人民法院的受案范围。因此，本条规定，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼，对于行政管理相对人权益的保护，包括了程序权和实体权。前者是基础，后者是目的。不保护程序权，实体权难以实现；不保护实体权，程序权失去意义。因此，两方面的权益，都是行政复议法保护的客体。

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