关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定

《行政复议法》第五条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

【释义】 本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。

行政复议也是一种行政行为，虽然它具有法律救济的性质，但仍然是在行政机关系统内运作，从监督机制的角度来看，对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以实现，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害，行政复议法规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，从而完善了民主法治社会所必备的法律救济制度。

行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，或者认为行政机关侵害其合法权益的，可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道，也是最重要和最公正的一条渠道。我国行政诉讼制度由1989年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。

行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定，一是司法最终解决原则，即行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则，即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，是其更具有公正性，对行政争议，行政相对人可以选择，可以行政复议，也可以直接向人民法院起诉；还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。

行政诉讼法规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼；法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定；公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定；申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼；公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。行政诉讼法的这些规定，表明了行政诉讼与行政复议的关系。

行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定，第一，规定了行政复议的受理期限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二，对行政诉讼法规定提起行政诉讼的不服行政复议决定的案件，行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这些规定，具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定，以利于人民群众依法寻求法律救济。

关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定，除法律规定最终裁决的复议决定外，申请人对复议决定不服的，可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，申请人对复议决定不服，都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。

终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。即终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。如果行政相对人对这种行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能求得司法救济。二是这种行为的最终行政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。

目前，我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。《中华人民共和国商标法》规定，对已经注册的商标有争议的，可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定：“商标评审委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人”（商标法第二十九条）。商标法的这一规定，明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国专利法》规定，发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后，任何单位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的，都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对其请求进行审查，作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无效或者维持的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”“复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”（专利法第四十九条）。专利法这一规定，明确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从这一规定看，对公安机关作出的罚款和拘留的行政处罚不服的，是申请行政复议还是提起行政诉讼，由当事人选择，或者行政复议，或者向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉”，就是申请复议，“由上一级公安机关作出最后的裁决”，就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决，对其行政复议决定不能向人民法院提起行政诉讼。

《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样，中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的，上一级公安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。

另外，《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”同时在第三十一条规定，当事人对公安机关依法给予的行政拘留处罚不服的，可以“向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决，但从该法只规定了对行政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看，不许可集会、游行、示威的行政复议决定是最终行政裁决。

行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条：一是第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”二是第三十条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

法律设置最终裁决的行政复议决定，主要是从我国的国情出发作出的考虑：首先是考虑到我国的实际情况，对国务院作出的行政复议决定，及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土地决定，省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定，实行最终裁决制度，有利于提高行政效率，有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关，并没有剥夺行政相对人的法律救济渠道，同时，对法律限定范围内的事项，由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后，人民法院不适宜再另行作出决定。其次，有的行政机关决定的事项即使上法院，无论如何判决，最后还需要行政机关处理。如对征用土地的决定，实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能解决，当事人花费大量的时间、精力和费用，没有解决问题，反而激化了矛盾，不利于社会稳定。再次，对于特别专业技术性的行政争议，按照专业技术性的要求，法律可以规定，对其作出的行政复议决定为最终裁决，不再向法院提起行政诉讼。最后，需要强调的是，尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决权，但是从法律制度上说，作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况，有的是从我国目前的实际情况出发作出的法律规定，从我国民主法制建设的长远发展看，行政的最终裁决的范围将会受到更严格的限制，这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。

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