《农村土地承包法》第五十八条 任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
【释义】 本条是关于擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益应予退还的规定。
土地承包经营权流转应当遵循一定的原则、符合法律规定。本法第10条明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。本法规定的土地承包经营权流转的原则之一是平等协商、自愿、有偿。根据这些法律规定，承包方在自愿的前提下，可以与受让方平等地协商有关土地承包经营权流转事宜，如流转的方式、流转的期限、流转土地的用途、双方当事人的权利义务、流转的价款及支付方式等。由于土地承包经营权的流转遵循自愿、有偿的原则，那么，承包方不仅可以与受让方协商确定流转费用，而且还可以根据自己享有的承包经营权明确流转费用归承包方所有。本法第36条规定，土地承包经营权流转的转包费、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。违反这一规定，即任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
《农村土地承包法》第五十九条 违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
【释义】 本条是对非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用所应承担的法律责任的规定。
一、关于非法征用、占用土地的法律责任
宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”土地管理法第2条第4项规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从这两项法律的规定可以看出，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国有土地的一项制度。征用土地必须具备以下几个条件：第一，征用土地是一种政府行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，其他任何单位和个人都没有征地权；第二，必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿；第四，征用土地的补偿费用收支状况必须公开，接受社会的监督。
非法占用土地，主要是指违反土地管理法律、法规的规定，未经合法批准占用土地的行为。近些年来，在对非农建设用地需求趋旺的情况下，有的农村集体经济组织采取非法手段将农户承包的土地转为建设用地，谋取利益。这些行为严重损害了农民的切身利益。
对于农用地转为建设用地，法律规定了严格的审批程序：一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。三是在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目可以由市、县人民政府批准。四是在以上规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
尽管法律规定得非常明确，但仍然不断出现侵害承包方土地承包经营权的违法现象。为此，农村土地承包法第59条规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
损害赔偿是指因当事人一方的侵权行为对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。对于权利人来说，损害赔偿是一种重要的保护权利的手段；对于义务人来说，它是一种重要的承担责任的方式。赔偿损失的范围包括侵权人造成的全部损失。例如，承包方在承包的土地上投入了很多资金，施肥、打水井灌溉等等，由于非法征用和非法占用土地，将水井填平了，农作物也破坏了，承包人对土地的投入付之东流，而更重要的是承包方失去土地或者土地受损。这些都属于损失的范围。法律规定对于非法征用和非法占用而给承包方造成的损失，应当承担损害赔偿责任。至于损害赔偿适用的法律，如果是国家机关或者其工作人员违法行使行政职权乱征地，侵犯土地承包经营权造成损害的，如果符合国家赔偿法规定的条件的，由国家给予赔偿。其他主体的侵权行为，如村委会乱占地，侵害土地承包经营权的，就适用民法通则等有关法律进行赔偿。如果非法征用、占用土地构成犯罪的，应当依照刑法第410条“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，”或者按照刑法第342条“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的规定处罚，其“违反土地管理法规”的含义，按照2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的关于《中华人民共和国刑法》第342条的解释，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
二、关于贪污、挪用土地征用补偿费用的法律责任
国家实行征用土地补偿制度。土地管理法第47条明确规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”农村土地承包法第16条在承包方享有的权利中明确规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”
征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 (1）土地补偿费是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因土地被征用而受到的经济损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (2）安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。其安置补助费的标准为该耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (3）地上附着物包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用等。 (4）青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。
农村的土地属于农民集体所有。征用土地的土地补偿是对土地所有权的补偿，是其价值的表现形式。因此，土地补偿应当属于土地所有权人和使用权人，用于被征地单位的生产发展，安置被征地的农民等。任何单位和个人贪污、挪用征地补偿费都是违法行为。对此，土地管理法第79条规定：“侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”农村土地承包法第59条规定，对于违反土地管理法规，贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1.关于贪污罪。刑法第382条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”由于征地补偿应属于集体所有，属于公共财产，所以国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有征地补偿费的，就构成了刑法规定的贪污罪。为了解决各地在司法实践中提出的村民委员会等村基层组织人员，在从事哪些工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的问题，九届全国人大常委会第15次会议于2000年4月29日通过了关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释。该解释表明，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事征地补偿费用管理的，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。根据上述规定，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府依法从事土地征用补偿费用的管理工作时，可以成为贪污罪的主体。
根据刑法第383条的规定，对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚： (1）个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。 (2）个人贪污数额在5万元以上不满10万元的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。 (3）个人贪污数额在5000元以上不满5万元的，处1年以上7年以下有期徒刑；情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。个人贪污数额在5000元以上不满1万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。 (4）个人贪污数额不满5000元，情节较重的，处2年以下有期徒刑或者拘役。情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
2.关于挪用公款罪。刑法第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。”由于征地补偿费属于公共财产，因此，国家工作人员利用职务上的便利，挪用征地补偿费归个人使用，就构成挪用公款罪。
根据刑法第384条的规定，对挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。
《农村土地承包法》第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。
【释义】 本条是关于承包方违法将承包地用于非农建设的，以及给承包地造成永久性损害所应承担的法律责任的规定。
一、关于承包方违法将承包地用于非农建设应承担的法律责任
江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央有关文件也曾多次指出，要做好耕地的保护工作。土地管理法第3条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。而建设用地则是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。将土地做这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。土地管理法第14条规定，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。第44条规定，涉及农用地转为建设用地的，由相应的人民政府批准。这种农用地转用审批是国家控制土地利用、保护农用地的必要手段。为了加强对土地的保护，农村土地承包法第8条又明确规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”从以上的这些规定可以看出，农用地用于非农建设是要经过严格的审批的，而不是承包方个人的行为所能决定的，否则就是非法改变承包地的用途。为此，农村土地承包法第60条第1款规定：“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。”
对于承包方违法将承包地用于非农建设的，县级以上地方人民政府有关部门有权依法予以行政处罚，即行政机关对违反国家土地管理制度的违法行为人，依法给予行政制裁。具体到违反土地管理法规定的处罚有： (1）罚款； (2）没收违法所得； (3）没收在非法征用或者占用的土地上建造的建筑物和其他设施； (4）责令限期改正或者治理； (5）责令缴纳复垦费； (6）责令退还或者交还非法占用的土地； (7）责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。
二、关于承包方给承包地造成永久性损害应承担的法律责任
人口多、土地少是我国的基本国情。我国的耕地资源有以下几个显著特点：一是人均占有耕地的数量少；二是耕地总体质量差，生产水平低；三是耕地退化严重；四是耕地后备资源匮乏。不仅如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾害毁损等原因还在造成耕地不断减少。而且，从现阶段来看，在粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。泱泱十几亿人口的大国，吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠这有限的耕地来养活自己。因此，农村土地承包法在规定承包人的义务中明确规定：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。以防止承包户为局部的、眼前的利益所驱动，未经批准擅自改变承包土地的用途或者进行掠夺式经营给土地造成永久性损害。
我们都知道，耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。一般来说，要形成好的土壤结构要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。但是如果承包方把土地改作他用，如建房，挖砂、采石、采矿、取土，甚至建设小砖窑、小煤窑等，就会占用和破坏大量的良田，破坏土地种植的条件，甚至会给承包地造成永久性的损害。为此，农村土地承包法第60条第2款规定：“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”
《农村土地承包法》第六十一条 国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】 本条是对国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权，应当承担的法律责任的规定。
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。中央在1992年的有关文件中曾指出，要使家庭联产承包为主的责任制长期稳定，并不断完善，必须将其纳入法制的轨道。依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包制的重要保障。农业承包合同一经依法签订，即具有法律约束力，任何单位和个人均不得擅自变更或者解除。农业承包合同的管理，包括合同的签订和鉴证，无效合同的确认和处理，合同的变更或者解除，合同纠纷的调解和仲裁等，都必须严格按照法律程序办事，一定要杜绝单方面违约、毁约的现象，杜绝在农业承包合同的管理上强迫命令、随意侵权、以权代法等行为。1995年中央文件又强调，要坚决维护承包合同的严肃性。严禁强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包合同，侵害农民合同权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法查处。
关于承包方的经营自主权问题，1998年中央有关文件指出，要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。1999年中央有关文件又指出，坚持尊重农民的意愿和生产经营自主权。切实尊重、依法保护农户自主经营、自负盈亏的市场经营主体地位，保护农民的生产积极性，把调整农业生产结构的自主权真正交给农民。各级政府要加强信息引导和示范指导，严禁行政干预、强迫命令和搞“一刀切”。
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前农村出现的土地承包经营权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收益的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村的基本经营制度。土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地使用权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。
针对土地承包中存在的弊端，对于如何解决这些问题，中央有关文件又指出，乡镇党委和政府要切实贯彻党的土地承包政策，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。地方各级政府的农业行政主管部门应当做好农村土地流转的指导和管理工作。指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证等工作；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷。国家机关以及工作人员在农村土地承包问题上应当着眼于农民的利益，及时提供法律、政策服务，指导农民依法行事，使农民在承包期内，对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地承包经营权的收益。土地承包经营权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
为了更好地保护农民的利益，本法第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第16条规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产和处置产品。同时，本法第61条还规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，变更、解除承包合同，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反上述规定，应当相应承担民事、行政和刑事法律责任，包括：
1.损害赔偿。指当事人一方的侵权行为而对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。国家机关以及工作人员利用职权违法行政，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，应当承担赔偿责任。
2.行政处分。对于违反法律规定利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。行政处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除8种。具体应当给予哪一种行政处分，由有权做出行政处分决定的机关根据违法的性质、情节严重的程度等决定。
3.刑事处罚。刑法第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当承担相应的刑事责任。
《农村土地承包法》第六十二条 本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。
【释义】 本条是对本法实施前已按国家有关规定形成的农村土地承包关系予以法律确认的规定。本条与第63条涉及本法与第二轮农村土地承包工作的衔接问题。
第二轮土地承包工作，即“延包”工作开始于1993年，截至2000年年底，全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。现在延包工作已基本结束，新的土地承包关系已经形成。从反馈的情况看，总体上各地贯彻落实中央有关政策开展延包工作的情况是好的，保持了党在农村基本政策的连续性和稳定性，广大群众是满意的；但少数地方存在违背国家“大稳定，小调整”的政策原则的做法，损害了部分农民群众的正当利益，造成对国家土地政策的疑虑心理。对此，中央已通过有关文件及时提出了纠正。本法是国家有关政策法律化的集中体现，这就决定了本法与延包工作的实际是衔接的，不允许人为影响土地承包关系的稳定。为此，本法在第1章总则部分就系统表达了国家有关政策精神，在本章又就实践中可能出现的若干偏差的问题做了规定。
首先是已按国家有关规定完成的农村土地承包，包括承包期限长于本法规定土地承包，在本法实施后是否具有法律效力，受本法保护的问题。本条对此明确地做出了肯定性规定，同时明确禁止以此为由重新承包土地。就是说，本法实施前按照国家有关农村土地承包的规定形成的土地承包关系，依然合法有效；即使承包合同中确定的承包期限超出本法第20条规定的时限，如耕地承包期超过30年，林地承包期超过70年的，依然视同符合本法规定，本法予以保护。这样做的依据在于法律实践中，新法对既存权利的保护有两种做法：一种是新法只保护完全符合其规定的既存权利，这主要是考虑到理论上法律是对权利实施保护的依据，符合法律规定，保护才有基础；另一种则侧重于保护当事人利益和维护社会关系的稳定，只要不违背新法的根本宗旨，不论既存权利完全符合新法规定还是与新法规定有一定程度的差异，仍然一体保护。本法第1条规定，本法的宗旨首先在于“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”，本法第4条第1款又明确规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，这些条款说明本法侧重保护广大群众的承包利益，重在维护农村土地承包关系稳定。据此，本条采用上述第二种做法，已经按照国家有关规定形成的农村土地承包经营权在本法实施后依然有效，本法予以保护。根据本法第9条的规定，任何组织和个人不得侵犯土地承包经营权。根据本法第26条和第27条的规定，发包方必须尊重已形成的土地承包经营权，不得违法收回或调整承包地。重新承包土地更是本法所不允许的。
本法第23条第1款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”这里，有关权利证书是土地承包经营权的法律凭证，依法取得有关权利证书也是土地承包经营权法律效力的体现。因此，在确认了已按国家有关规定完成的土地承包的法律效力之后，本条又对补发有关权利证书的问题做了规定。在过去的土地承包工作中，有的地方尚未向承包方颁发有关权利证书。对此国家有关文件曾指出这种做法会影响农民对土地承包的安全感和积极性，应当予以纠正。现在本法明确规定必须颁发有关权利证书，对过去遗留下的未颁发证书的情况，各地区县级以上地方人民政府应当依本法有关规定，及时予以补办，权利证书上的有关记载应符合本法及相关法律法规及国家政策的规定。
《农村土地承包法》第六十三条 本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。
本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。
【释义】 本条是对保留机动地予以限制的规定。
本法第28条规定，集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。这里说明预留机动地的初衷在于应对因人口变化、征用占用土地、自然灾害等各种情况而导致的人地矛盾问题。但实践中这种做法往往出现偏差，其负面作用是不容忽视的。首先，试图通过预留一定数量的土地就解决未来数十年中可能出现的人地矛盾是不切实际的。土地承包期是一段相当长的时间，而时间越长预测其间人地矛盾发生的几率就越困难，机动地预留就越难做到适度。第二，机动地可能带来的收益会驱使一些地方借预留机动地与民争利。在土地承包经营中，既要保障农民的合法权益又要确保地尽其利，不使资源闲置，即使是预留的机动地也必须投入生产，发挥效益。但实际上对预留机动地的监管是比较困难的，作为相对弱势一方的农民对此往往无能为力，发包方用机动地从事经营或向外发包，从中获利的机会是比较大的，因此有的地方随意扩大机动地面积，实际侵犯了农民利益。为纠正这种错误做法，国家有关文件曾多次强调要控制机动地比例，并明确指出预留机动地不得超过耕地总面积5%的限度。目前在已基本完成的第二轮土地承包中，预留机动地总体没有超过政策限定的比例。（据统计，全国预留机动地总面积只占耕地面积的1.9%. ）但仍有一些地方预留机动地超过政策限度，需要纠正。为维护广大农民群众的合法权益，体现国家意志的权威性和稳定性，本法将国家有关政策规定上升为法律，在本条第1款首先做出如下规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。”
实际情况表明，仅仅规定一个5%的上限，还不足以从根本上解决机动地问题。即使预留机动地总量始终未超过国家规定的5%的上限，但如果发包方通过收回或调整承包地，逐次扩大机动地面积，就同样会影响土地承包的稳定性，损害农民群众的合法权益。本法对收回和调整承包地都做了严格的限制性规定。
本法第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。” “承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。” “承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”
该条首先在第1款中明确规定承包期内原则上不得收回承包地。进而在第2款和第3款中就实际生活中容易出现的两种特殊情况，对发包方是否可以收回承包地的问题分别做了具体的规定。第2款是说，在承包期内，如果承包方全家只是迁入小城镇落户，则应由承包方自己选择保留或流转其土地承包经营权。也就是说，在这种情况下发包方不得违背农民意愿，收回承包地。第3款是说，在承包期内，如果承包方全家迁入的是设区的市，转为非农业户口，那么承包方才有义务交回承包的耕地和草地。只有在这种情况下，承包方应当交回却拒不交回时，发包方才有权收回承包的耕地和草地。可见，本法只允许在第26条第3款规定的特殊情况下收回农民承包的耕地和草地，实际已禁止在承包工作完成后再通过收回承包地的方式扩大机动地的做法。
本法第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。” “承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
该条第1款是说原则上承包期内不允许调整承包地；第2款给出了例外情况，但可以适用这一例外规定必须严格符合本款规定的一系列要件，包括：(1)调整事由仅限于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形；(2)调整范围仅限于个别农户之间；(3)调整对象仅限于农户承包的耕地和草地；(4)调整程序必须符合有关法律的规定。同时，可以调整的前提还包括不得违反承包合同中的有关约定，如果承包合同中约定不得调整，则必须信守合同，不得违约调整。可见，本法第27条的规定实际已禁止了在承包工作完成后再行调整承包地以扩大机动地的做法。
除不得通过收回和调整承包地而扩大机动地之外，农村集体经济组织也不得通过土地整理的方式再增加机动地。因此，本条第1款对本法实施前已经预留机动地的进一步做出限定： “不足百分之五的，不得再增加机动地。”
本条第2款进而规定：”本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这一是考虑到要落实前述保护承包关系稳定，严格限制收回或调整承包地的有关规定，所以对本法实施前已按国家有关规定完成土地承包的，规定不得再追加保留机动地；二是出于本法的制度设计实际已使保留机动地成为不必要，所以对个别尚未完成土地承包的，规定不得再预留机动地。
实际上，在第二轮土地承包期内，人地矛盾的解决应当尽可能通过利用依法开垦增加的土地和利用承包方依法、自愿交回的土地，以及通过本法第2章第5节规定的土地承包经营权的流转，通过社会主义市场经济的自我调节作用来解决。为根除因预留机动地而现实存在的负面效应，本条对本法实施前已预留机动地的做了严格的限制性规定，对本法实施后还要预留机动地的则做了明确的禁止性规定。
《农村土地承包法》第六十四条 各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。
【释义】 本条是授权省级人大常委会制定本法的实施办法的规定。
立法法第63条规定：”省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”该法第64条第1款第1项规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况做出具体规定。这是省级人大常委会制定本法的实施办法的立法权依据。
本法授权省级人大常委会为本法制定实施办法的现实根据则在于我国农村经济发展的客观现实。我国正处于社会主义初级阶段，人口多，底子薄，生产力水平低，而且地区发展不平衡，农村尤其如此。当前，东部沿海地区与西部内陆地区的差距，交通、信息便利地区与交通不便、信息闭塞地区的差距，在不同地区的农村间体现得也很明显。再加上我国农业一直存在的平原与山地，粮棉作物产区与经济作物产区，种植农业区与林区、牧区等地区差异，我国农业、农村经济发展的多样性和复杂性是不容回避的。这从客观上要求有关农业、农村的法律法规的制定与实施既要坚持国家意志的普遍性，还要考虑到地区差异的客观实际。
具体到农村土地承包经营制度，同样在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，经济较发达地区的实践步伐就迈得比经济欠发达地区快。农业、农村经济发展的多样性与复杂性是农村基本经济体制所包容的客观存在。实践已证明坚持和发展以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，绝不是无视各地客观差异，不讲任何灵活性。因此，本法第1条开宗明义，依据宪法第8条第1款的规定，明确肯定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经济制度的法律地位，将稳定和完善这一基本制度作为本法的首要宗旨，并同时规定了赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和社会稳定这一系列宗旨。进而围绕这些宗旨做出了一系列相关规定。考虑到各地情况差别比较大，本法对一些问题只作原则性规定，给地方制定具体办法留有一定空间；而本条规定则在以上规定的基础上进一步将一般规定的普遍适用与各地情况的客观差异相结合。允许各地在本法和其他法律规定的范围内制定结合当地实际的实施办法，在坚持本法规定的前提下可以更具体地落实本法的实施。
本条贯彻了实事求是的思想路线，体现了法律规范的统一性与法律适用的具体性的结合。
《农村土地承包法》第六十五条 本法自2003年3月1日起施行。
【释义】 本条是对本法施行日期的规定。
本法于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，于2003年3月1日起实施。本条旨在明确本法的生效时间。
《中华人民共和国立法法》第51条规定：“法律应当明确规定施行日期。”法律的施行时间即生效时间，是法律效力的起点。一部法律何时开始生效，一般是由该法律的具体性质和实际需要决定的，我国实践中通常有三种做法：一是规定该法律自公布之日起施行，具体时间根据宪法第80条及立法法第52条的有关规定，由国家主席发布主席令来确定；二是规定该法律公布后一定期限届至后开始生效，具体时间为期限届至之时；三是直接规定该法律的具体生效日期，此种表示方法最为普遍，本法就采用了这一方法。本条规定使本法从通过到施行有了6个月的时间间隔。这是因为：农村土地承包法事关我国农村基本经济制度，关系到广大农民群众的根本利益，各级国家机关特别是有关行政主管部门，需要必要的时间普及掌握本法，向群众广泛宣传本法，并依职责为本法的实施做好各项准备工作；人民群众也需要相应的时间了解学习本法。6个月的准备期有利于落实本法实施前的各项准备工作，确保本法实施后良好地发挥其社会效益。
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