反垄断法是完善社会主义市场经济体制的重要法律

《中华人民共和国反垄断法》于2007年8月30日由十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，国家主席胡锦涛同日签发主席令予以公布，将于2008年8月1日起施行。这部重要法律的制定和施行，是我国社会主义市场经济体制和中国特色社会主义法律体系日趋完善的重要标志。

  一、反垄断法的制定竞争是市场经济最基本的特征，市场经济本质上是竞争性的经济。在市场调节能够发挥作用的领域，公平的竞争对于实现资源优化配置，促使经营者创新，增进消费者福利，具有十分重要的作用。正因为如此，实行市场经济的国家都高度重视制定和实施以保护公平竞争、禁止垄断和不正当竞争行为为宗旨的竞争法律制度，以保护正常的市场竞争格局，规范经营者的市场竞争行为。竞争法律制度在市场经济国家的法律体系中占有十分重要的地位。我国实行社会主义市场经济。为了在国家宏观调控指导下，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，我们必须建立健全与我国社会主义市场经济的性质和发展阶段相适应的竞争法律制度，为社会主义市场经济体制的不断完善提供相适应的制度保障。在1992年10月党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标后不久，全国人大常委会就于1993年9月通过了《反不正当竞争法》。同时，有关方面也开始了我国反垄断法的研究起草工作。八届、九届全国人大常委会都把制定反垄断法列入了立法规划，有关方面为此做了大量工作。十届全国人大常委会继续将制定反垄断法列入本届立法规划。2004年2月，商务部将与国家工商总局共同起草的《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》报送国务院。国务院法制办公室组织有关部门、专家在进一步调查研究的基础上，对送审稿进行了反复研究、论证和修改，形成了反垄断法草案，报请国务院常务会议讨论通过。2006年6月16日，温家宝总理签署议案，将草案提请全国人大常委会审议。在分别于2006年6月和2007年6月、8月召开的十届全国人大常委会第二十二次、第二十八次和第二十九次会议上，常委会组成人员对草案进行了三次审议。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会将草案印发各地、各有关部门和研究机构征求意见，多次召开座谈会，并到一些地方调研，广泛听取地方、部门、行业协会、企业和专家学者的意见，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各有关方面的意见，对草案进行了反复研究修改。在2007年8月30日举行的十届全国人大常委会第二十九次会议的全体会议上，出席会议的153位常委会组成人员，以150票赞成的表决结果，高票通过了这部重要法律。吴邦国委员长在这次会议上发表讲话指出：“会议通过的反垄断法坚持从我国国情和实际出发，并注意研究借鉴国际反垄断的有益经验，确立了与社会主义市场经济相符合、与我国经济社会发展阶段相适应的预防和制止垄断、保护和促进公平竞争的法律制度。”

二、反垄断法的主要内容制定我国的反垄断法，必须从我国国情出发；同时，也要研究借鉴国外反垄断制度中一些通行规则，并为我所用，以构建与我国社会主义市场经济的性质相符合，与我国现阶段经济发展特点相适应，能够对社会主义市场经济的健康发展起保障和促进作用的反垄断法律制度。

（一）关于经济活动中的垄断行为国外的反垄断立法，如果从1890年美国的《谢尔曼法》算起，已有一百一十多年的历史，逐渐形成了以禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中（即通常所说的反垄断法的“三大支柱”）为基本内容的比较成熟的反垄断法律制度。这三项反垄断法律制度，作为市场经济条件下保护竞争的共同规则，是可以为我所用的。对此，我国反垄断法第三条明确规定，本法规定的垄断行为包括：经营者达成垄断协议，经营者滥用市场支配地位，以及具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

（二）关于垄断协议按照反垄断法第十三条第二款的规定，垄断协议是指经营者之间达成或者采取的旨在排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，即一些国家所称的“卡特尔”。竞争可以促进技术进步、效率提高、成本降低、服务改善，从而使消费者获益。但激烈的市场竞争又给经营者造成巨大压力，一些经营者为了消除、减轻市场竞争的压力，便通过相互协商达成协议，或采取共同行动，以联合限价、联合提价等方式操控市场价格，或者联合限制商品的生产数量或者销售数量，或者在彼此间分割销售市场或者原材料采购市场，或者对其他以较低价格销售商品的经营者采取联合抵制与其进行交易等手段，以达到排除或者限制竞争的目的。经营者之间的垄断协议，窒息了竞争带来的市场活力，阻碍了经济发展和消费者福利的提高，成为各国反垄断法予以禁止的主要对象。我国实行社会主义市场经济的时间不长，但各种形式的价格联盟、联合限产协议、生产企业对以较低价格销售产品的经销企业联合抵制供货（如一些地方发生的药品生产企业对“平价”药房联合抵制供货）等达成和实施垄断协议的行为已多有发生，直接影响社会主义市场经济的健康发展，损害消费者利益，应当依法予以禁止。我国反垄断法第十三条、第十四条分别对具有竞争关系的经营者之间的横向垄断协议和处于产业链上下游环节的不具有直接竞争关系的经营者之间的纵向垄断协议，做出了禁止性规定。同时，经济发展的实践表明，对市场竞争的正面作用也不能无限夸大，将其绝对化。在经济生活中，经营者达成的某些协议，虽然具有限制竞争的后果，但整体上有利于技术进步、经济发展和公共利益的,反垄断法不应予以禁止。各国反垄断法都对可给予反垄断豁免的限制竞争协议做了规定。我国垄断法根据我国实际情况，也在第十五条对应给予反垄断豁免、不予禁止的限制竞争协议做了列举规定。

（三）关于滥用市场支配地位反垄断法第十七条第二款规定：“本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。”经营者具有的市场支配地位，可以是通过市场竞争取得的，也可以是因为某些行业（如电力电网、铁路路网、城市基础设施管网）所具有的自然垄断特性形成的，或者是因为国家对某些特殊行业或领域实行的特殊市场准入政策形成的。对经营者合法取得市场支配地位，反垄断法不予禁止，也不应禁止。从我国反垄断法的规定看，这一点是明确的。其他许多国家的反垄断法也采取这一态度。但是，如果具有市场支配地位的经营者滥用其市场支配地位，实施垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售、对条件相同的交易相对人实行差别待遇等排除、限制竞争，损害消费者和其他经营者合法权益的行为的，则应受到严格的禁止。我国反垄断法第十七条对此做了明确规定。我国实行社会主义市场经济。国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重点行业和关键领域中占有控制地位，这对我国经济发展和政治稳定十分重要。党的十六大报告明确指出：“国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键作用。”同时，按照中央提出的“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”和十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划提出的“深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局”的要求，在国有经济占支配地位的行业中，也要引导、推进不同经营者之间开展竞争。政府对这些行业的经营者应当加强监管，依法禁止个别经营者滥用支配地位，牟取不正当利益，损害消费者权益。为此，我国反垄断法在“总则”中专门规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”并规定，这些行业的“经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”。

（四）关于经营者集中反垄断法所称的经营者集中,包括经营者之间的吸收合并、新设合并，也包括经营者通过取得其他经营者的股份、资产，或者通过合同等方式，取得对其他经营者的控制权或能够对其他经营者施加决定性影响的情形。经营者集中是经济活动中经常发生的现象，其结果具有两面性：一方面，经营者通过集中,有利于形成规模经济，提高竞争力；另一方面,集中后的经营者又可能产生或者加强市场支配地位，对市场竞争产生不利影响。因此，许多国家的反垄断法都把对经营者集中实行必要的控制作为其基本制度之一。主要做法是：要求达到一定规模（如经营额、市场份额达到规定标准）的经营者实施集中，须向反垄断执法机构申报，由反垄断执法机关根据该项集中对竞争可能产生的影响进行审查，做出是否允许经营者集中的决定。我国反垄断法根据我国的实际情况，并研究借鉴了有关国家反垄断法控制经营者集中的规定，确立了我国对经营者集中的反垄断审查制度。依照反垄断法第四章的规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，应当事先向国务院反垄断执法机构申报，由国务院反垄断执法机构依法进行审查。未经申报的，或者国务院反垄断执法机构经审查后决定禁止经营者集中的，不得实施集中。执行反垄断法关于控制经营集中的规定，应当充分考虑我国经济发展的阶段性特点，与国家的产业政策和宏观调控目标相协调。现阶段我国经济发展中存在的主要问题之一，是产业集中度不高，许多企业达不到规模经济的要求，与国外大企业相比更有很大差距，缺乏国际竞争力。党的十六大报告和十六届三中全会的决定都明确提出，要“发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”。反垄断法在“总则”中也明确规定：“经营者可以通过公平竞争，自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。”在对经营者集中进行反垄断审查时，应当注意准确理解、正确执行反垄断法的规定，既要防止因过度集中形成垄断，又要有利于国内企业做强做大、发展规模经济，提高产业集中度，增加企业竞争力。为此，反垄断法第二十八条规定，国务院反垄断执法机构对具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，应当予以禁止；但是，如果经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以对该项经营者集中做出不予禁止的决定。国家对经营者集中实施的审查，除了反垄断审查外，对外资并购国内企业，可能影响国家安全的，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。这也是不少国家所采取的做法。我国也已初步建立并正在进一步完善对外资并购国内企业的国家安全审查制度。国务院制定的《指导外商投资方向规定》中明确规定，禁止外商投资“危害国家安全或者损害社会公共利益”的项目以及“运用我国特有工艺或者技术生产产品”的项目。商务部等六部门2006年8月联合发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》中明确规定：“外国投资者并购境内企业取得实际控制权，涉及重点行业，可能影响国家经济安全的，或者并购导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的”，须向商务部申报审查。为使反垄断法的相关规定与国家对外资并购实行国家安全审查的规定相衔接，反垄断法第三十一条规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”

（五）关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争在反垄断法草案起草过程中，对本法是否要对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争问题，即是否要对所谓行政性垄断问题做出规定，一直有不同意见。国务院在关于草案的说明中提到，不赞成在本法中对此做出规定的主要理由是：行政性垄断行为属于行政权力的不当使用，这主要应通过进一步深化经济体制和行政管理体制改革，转变政府职能，加强对行政权力运用的规范和监督，包括采取党纪、政纪和必要的法律手段在内的综合性措施来解决，而不是主要依靠反垄断法所能解决的问题。赞成在本法中对此做出规定的主要理由是：现实中利用行政权力限制竞争问题较为普遍，妨碍了全国统一、公平的市场体系的建立，社会各界普遍关注。反垄断法应当对禁止行政性限制竞争做出规定，这是现阶段我国国情所决定的。“说明”中说，经“认真分析、研究后认为，两方面的意见都有一定道理”。“从我国实际出发，在反垄断法这一保护竞争的专门性、基础性法律中对禁止行政性限制竞争行为作出明确、具体的规定，既表明国家对行政性限制竞争的重视和坚决反对的态度，又能够进一步防止和制止行政性限制竞争的行为。”据此，草案“专设一章对禁止行政性限制竞争作了具体规定”。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会经研究认为，虽然滥用行政权力排除、限制竞争的行为，不同于经营者在市场经济活动中实施的经济垄断行为；本法第三条所规定的垄断行为，也不包括行政性排除、限制竞争的行为。但从我国现实情况看，行政性限制竞争问题确实存在，影响全国统一市场的建立，社会各界对此普遍关注。在反垄断法中对此做出适当的规定，是有必要的。全国人大常委会经过审议，基本保留了草案这一章的规定。这些规定，主要是重申了《反不正当竞争法》、《产品质量法》和国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等法律、行政法规的规定。此外，反垄断法还对反垄断执法机构、对涉嫌垄断行为的调查和违反本法规定的法律责任等做了规定。

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