我国级别管辖制度的缺陷与完善

略论我国级别管辖制度的缺陷与完善

作者：魏都区法院 戴延伟

一、我国级别管辖制度的现状及缺陷

1、根据《民事诉讼法》的有关规定和司法实践来看，我国级别管辖采用的是案件性质、繁简程度、影响范围“三结合”的标准，规定一审民事案件原则上由基层人民法院管辖，中级人民法院管辖重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，高级人民法院管辖在本辖区内有重大影响的案件，最高人民法院管辖在全国有重大影响的案件和认为应当由本院审理的案件。“三结合”的标准虽然兼顾了多方面的情况，有一定的合理性，但标准的确定性却因此受到损害，缺乏可操作性，伸缩性太大。首先，以案件的繁简程度作为划分级别管辖的标准，在接触到每一具体案件之前是无从确定的。而如果要根据每一案件的实际情况来确定其繁简程度，则要等到被告提交答辩状后才能够确定其繁简程度。但是级别管辖是起诉和受理前需要解决的先决问题，不可能等到受理后再来解决。其次，案件的影响范围，同样是相当不确定的标准。对在本辖区有重大影响，我国民事诉讼理论一般解释为案件自身复杂，涉及面广，处理结果影响大，远远超出了下一级法院的辖区范围。尽管有以上解释，但仍然会遇到如何判断简单或复杂、涉及面宽或窄、处理结果影响大或小这些困难问题。人们在进行判断时，完全可能得出不同的结论，并由此产生管辖权的争议，使案件的管辖标准处于不确定状态，使具体案件的管辖在很大程度上取决于法院的自由裁量，也为当事人甚至有些法院规避级别管辖提供了理由和机会。

2、针对《民事诉讼法》关于级别管辖规定存在的不确定性，各高级人民法院将争议标的数额作为唯一标准或者主要标准，对辖区内经济纠纷案件的级别管辖作了明确的划分。但是，还是存在着不少问题。首先，在一些高级人民法院辖区的各中级人民法院间，标准也不统一，这就使得级别管辖的确定变得异常复杂；其次，争议标的金额的计算方法不甚明确，各级法院的规定中虽然都以金额作为划分级别管辖的标准，但均未对金额的计算方法做出规定，因而仍然留下了一些不确定因素。在司法实践中较为突出的问题就是对在诉讼过程中当事人诉讼请求发生变化时，诉讼标的额应如何计算。诉讼过程中，原告有权增加诉讼请求，被告有权提出反诉，案件的诉讼标的额会因此而发生变化，这是是否应将增加的诉讼标的额与本诉的诉讼标的额一并计算，如一并计算后超出受理案件法院的级别管辖范围，该案管辖权是否应发生转移。在司法实践中，一些当事人也正是利用这一点达到了规避级别管辖的目的。如案件本应由上一级法院管辖，但原告为了达到案件在下一级法院审理的目的，在起诉时故意将诉讼标的额减至下一级法院级别管辖范围内，等下一级法院受理案件后再增加诉讼请求，从而使案件合法的留在了下一级法院审理。最高人民法院《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定：当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额，致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的，一般不再予以变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外。但是如何认定当事人故意规避，缺乏具体的规定，因此这里法院的自由裁量权的成分相对较多。

3、《民事诉讼法》第39条规定：上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理，下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理。从中我们可以看出，管辖权转移分为上调性转移和下放性转移。下放性转移又分为两种情况：一是上级法院认为自己受理的案件虽然标的较大，但案情简单或由下级人民法院审理较为方便，则将案件移交给下级人民法院审理。二是下级人民法院受理了本应由上级人民法院管辖的案件，然后经请示上级人民法院同意后，由上级人民法院将案件指定给下级人民法院管辖。

在具体的司法实践中，管辖权的下放性转移存在较大的问题，容易侵犯当事人的诉讼权利，为地方保护主义打开了方便之门。管辖权转移虽然是规定的法院之间管辖权的转移，但它却决定了案件的一审法院，从而也就确定了案件的终审法院，其成为地方保护主义规避级别管辖的一项重要手段。例如，案件本应由中级法院作为一审法院，高级法院作为终审法院，但中级法院将案件指定其所在辖区的基层人民法院审理，则该中级法院最终就成为了终审法院，一些当事人就是通过这种办法使诉讼终结在一个相对较小的对自己相对有利的行政区域内，为地方保护主义提供了方便。且管辖权的下放性转移是由法院行使自由裁量权作出的决定，被告不能就此管辖权转移提出异议，即使在案件交由下级法院审理后，被告就此问题提出了管辖权异议，但也不会有任何实质意义，因为下级法院完全可以以上级法院已将案件管辖权下移为由不予理睬。另外，管辖权的下放性转移与我国设立级别管辖制度的目的相矛盾。级别管辖就是为了使一些重大疑难案件由较高级别的法院来进行审理，因为高级别的法院执法水平相对来说比较高，抗御地方干扰的能力也比下级法院强，更利于案件的公正审理。而管辖权的下放性转移无疑阻碍了上级法院对案件的审理，侵害了当事人的诉讼权利。

4、现行民诉法对违反级别管辖案件未规定管辖权异议制度。最高人民法院《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理的函》规定：当事人就级别管辖提出管辖权异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院。这说明了人民法院就级别管辖异议不作裁定，只是告知，这实际上剥夺了当事人的级别管辖异议的上诉权。

二、我国级别管辖制度的完善

1、调整级别管辖的立法体系，严格限制初审法院的范围。

目前，世界上大多数国家实行三审终审（其实多数案件二审即告终结），其一审法院、二审法院、三审法院泾渭分明，二审法院、三审法院一般情况下没有一审管辖权，第三审法院一般为最高法院，只负责法律审判，保证全国法律适用的统一。而我国实行四级两审终审制，四级法院均享有一审案件管辖权，但实际上尽管立法规定最高人民法院享有民事案件的一审管辖权，其并没有真正行使过；各高级人民法院受理的一审民事案件数量也不多。鉴于这种现状，建议立法仅规定基层人民法院和中级人民法院享有民事案件一审管辖权，高级人民法院和最高人民法院不再享有民事案件一审管辖权。这样不仅能使级别管辖较为明确，确保案件审判质量，而且能使高级人民法院集中力量审理上诉案件，保证最高人民法院充分发挥其监督指导、统一司法的职能。

2、明确以“诉讼争议标的额”及“案件类型”作为级别管辖的标准。

针对现行的“三结合”的标准存在一定的缺陷，应当制定确定的级别管辖的标准。大多数国家设置级别管辖一般都是以“争议标的额”以及“案件的类型”作为依据划分级别管辖的，其优点在于简单、明了，具有很强的确定性，无论是当事人还是法院，都很容易据此标准判断某一诉讼应当由哪一级法院管辖。并且由于标准明确，也防止了法院之间因认识和理解不一而产生管辖权争议。因此，建议修改《民事诉讼法》，规定以“争议标的额”和“案件类型”作为划分级别管辖的依据，对案件性质应当是明确的、具体的，由法律直接列举出来，而不应该是笼统的规定，同时应明确诉讼标的额的计算方法，规定在案件审理过程中级别管辖应因当事人诉讼请求的变化而发生变化。受理案件的法院发现变化后的诉讼标的额超出了其级别管辖范围，应立即做出裁定，将案件报送上一级人民法院。如各方当事人为方便审理均同意不再变更法院，下一级人民法院须报请上一级人民法院，经上一级人民法院同意作出指定管辖决定书，方享有对案件的合法管辖权。

3、取消管辖权的下放性转移，保留上调性转移

管辖权下放性转移的规定将管辖权取得的依据变得过于灵活而失去了确定性，使诉讼程序处于一种不安定的状态，额外的增加了不必要的诉讼成本，不符合诉讼经济的价值目标，更重要的是，管辖权的下放性转移可能成为地方保护主义的合理借口，造成司法腐败，这是违背司法的正义理念的，损害了当事人的利益。因此，笔者建议取消民诉法关于管辖权下放性转移的规定。至于管辖权的上调性转移，还是有必要予以保留。因为一定程度上这可以解决司法实践中出现的一些特殊情况，同时可以弥补争议标的额标准的机械性。

4、确立级别管辖异议的处理程序

诉讼程序的公正性能够保证裁判结果权威性、正当性，是裁决结果公正的前提。降低审理案件法院的级别，案件审理的公正性不容易得到保障，使当事人丧失了因不服一审裁判而由更高级别法院审理的机会，影响当事人的利益。因此，必须赋予当事人管辖权异议权和管辖权异议的上诉权。建议最高人民法院废除法函（1995）95号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的复函》，将当事人提出级别管辖异议的处理纳入《民事诉讼法》第38条的适用范围。当事人就级别管辖提出异议的，法院应当作出裁定，当事人对裁定不服的，有上诉的权利。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使，才符合程序合理、程序规范化的要求。另外应明确规定，由于原告增加或变更诉讼请求等，致使诉讼标的超出受诉法院受理一审民事案件的争议标的额范围时，受诉法院应当根据一方当事人的申请，将诉讼移送至有管辖权的上一级法院。若受诉法院拒绝移送，当事人有权以级别管辖提出异议，一旦提出异议，法院就应当中止诉讼进行审查，按照处理管辖权异议的程序，先解决级别管辖权问题。另外，在诉讼过程中，也可能出现被告提起反诉，第三人参加诉讼及其他诉的合并而导致争议标的金额增加的情形，此类情形同样应当赋予当事人的级别管辖异议权和上诉权。

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