临时性行政强制措施的可诉性与合法性

驾驶员拒绝出示驾驶证件，执法交警扣留违章车辆，在填制扣车强制凭证过程中，驾驶员承认错误并出示证件，交警验证后即放行车辆，未再制作扣车强制凭证。事后，行政相对人不服公安行政强制，要求确认公安扣车行为违法。原告的诉讼不应认定为恶意诉讼，人民法院应当依法审理。

[案情]

原告：杨开文。

被告：姜堰市公安局交通巡逻警察大队（以下简称姜堰市交警大队）。

江苏省姜堰市人民法院经审理查明：

2011年6月29日，被告姜堰市交警大队民警执勤时，例行检查，要求原告杨开文出示行驶证及驾驶证，但原告仅提供身份证，未出示驾驶证及行驶证即驾车离开现场。同年9月28日，原告要求被告处发还身份证，被告执勤民警再次要求原告出示驾驶证件，但原告仍予拒绝。执勤民警对原告说服教育无效后，即拔掉原告汽车钥匙，并填制扣车强制凭证，拟依法扣留原告车辆。在执勤民警填制扣车强制凭过程中，原告经其他民警及在场人员劝说，自动出示驾驶证件。被告执勤民警查验证件后，未继续制作扣车强制凭证，并依法发还拟扣留车辆及相关证件。

原告杨开文诉称，被告扣车行为违法，请求法院予以确认。

被告姜堰市交警大队辩称：驾驶员应当遵守交通安全法律、法规的规定，自觉服从并接受交通民警的检查和管理。原告驾车拒绝检查，已构成违法。被告执法人员为纠正原告的违法行为，防止原告违法行为的继续发生，采取拔取原告汽车钥匙的方法，控制违法行为人的车辆，属履行职责的合法行为。原、被告之间不存在具体行政行为，原告的起诉属恶意诉讼。请求裁定驳回原告的起诉。

[审判]

本案双方争议的焦点问题：第一，被告执法人员拔取原告汽车钥匙的行为是否属于具体行政行为；第二、被告执法人员拔取原告汽车钥匙的行为是否合法。

关于原、被告之间是否存在具体行政行为的问题，1997年10月29日，最高人民法院行政审判庭曾作出（1997）法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的行政诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，该《答复》指出留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的人民法院行政诉讼受案范围。本案中，被告执法人员拔取原告汽车钥匙的行为，应视为被告采取的留置原告车辆的强制措施，该行为符合具体行政行为的构成要件。

关于被告的具体行政行为是否合法的问题，公安部2009年4月1日颁布施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第九条、第十条规定，交通警察调查违法行为时，应当查验机动车驾驶证、行驶证、机动车号牌、检验合格标志、保险标志等牌证以及机动车和驾驶人违法信息。交通警察查验机动车驾驶证时，应当询问驾驶人姓名、住址、出生年月并与驾驶证上记录的内容进行核对；对持证人的相貌与驾驶证上的照片进行核对，必要时，可以要求驾驶人出示居民身份证进行核对。因此，被告有权对原告驾驶证、行驶证进行查验。《中华人民共和国道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门依法负责区域内的道路交通安全管理工作，驾驶员驾驶车辆时应当随身携带机动车驾驶证，公安机关交通管理部门应当依照法律、行政法规的规定，定期对机动车驾驶证实施审验，上道路行驶的机动车未随车携带机动车行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照道路交通安全法第九十条的规定予以处罚（警告或者二十元至二百元以下的罚款），当事人提供相应牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。该法赋予被告在机动车驾驶员拒绝出示驾驶证件时具有扣留车辆的执法权力。原告在被告行政执法过程的两个阶段均拒绝出示驾驶证件，明显违法。被告执法人员为纠正原告的违法行为，防止违法行为的继续发生，采取拔取汽车钥匙控制原告车辆的方法，符合扣留车辆的相关法律规定。原告自行纠正违法行为后，被告及时返还原告证件及汽车钥匙，该执法行为恰当、合法。综上所述，江苏省姜堰市人民法院依法判决驳回原告杨开文的诉讼请求。

一审宣判后，原告不服，又以被告执法人员拔取原告汽车钥匙时，原告车辆未在道路上行驶，不适用《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》为由，提起上诉，请求二审法院将此案发回重审。江苏省泰州市中级人民法院审理后认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定"道路"，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。根据上述规定，上诉人的上诉请求及理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案是一起行政相对人不服行政机关临时性强制措施引起的诉讼。行政执法过程中，行政相对人拒绝配合行政执法，导致行政机关采取临时性强制措施的现象屡见不鲜。对这类执法行为的可诉性、合法性进行探讨与研究，具有典型意义。

一、关于不服行政机关临时性强制措施的可诉性。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的诉讼。1997年10月29日，最高人民法院行政审判庭就安徽省高级人民法院的请示，作出（1997）法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的行政诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，认为留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的人民法院行政诉讼受案范围。按照上述规定，本案被告采取临时性强制措施的行为具有可诉性。

二、关于本案被告采取临时性强制措施的合法性。

本案发生在《行政强制法》颁布之后生效之前，虽然本案的审判不能适用《行政强制法》的相关规定，但我国2012年1月1日施行的《行政强制法》对本案的审判具有指导意义。该法规定行政强措施是行政主体在事态紧急的情况下，对可能或正在发生的违法行为或危害状态采取预防或制止而采取的对行政相对人的财产、身体及自由等进行强制的措施。行政强制措施的种类包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财产；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。行政强制措施具有强制性、非处分性、临时性、可诉性、预防性。由于行政强制针对的是公民、法人和其他组织的人身权或财产权，这些权利是宪法权利，需要由法律或者授权法规规定。本案被告的行政强制权已有法律规定，因此，被告的执法主体资格是合法的。

本案审理过程中，合议庭成员就被告采取行政强制措施是否存在程序违法有分歧意见。一种意见认为，我国《行政强制法》对行政机关实施行政强制应当遵循的一般程序和具体程序均作了明确规定。被告扣押原告财物应制作扣押决定书并送达原告，而被告采取强制措施未送达扣押决定书，属程序违法；另一种意见认为，被告的本次执法系当场执法，这类执法随时都可能产生变数，这如何即时处理这些变数，要求执法人员具有随机应变的执法能力。被告扣押原告财物后，并非不制作扣押决定书，而是在被告制作扣押决定过程中，原告认识并自行纠正违法行为，并且被告执法过程已处于发还扣押财物程序，虽然被告执法人员拔取原告汽车钥匙的行为属于行政强制措施，但在被告制作扣押决定与发还扣押财物两种情形并列存在的情况下，法律效果应当服从社会效果，继续制作扣押决定显属机械执法，不利于执法效率的提高，不利于执法效果及执法目的的实现，与法律精神相悖。

综上，本案被告采取临时性强制措施的做法是合法、适当的。

作者：郁峰 单位：泰州市姜堰区人民法院

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