国家赔偿法的实施,是保障人权的里程碑

姜明安教授访谈：国家赔偿法:受侵害人的救济法

姜明安,1982年毕业于北京大学法律系,后留校任教。现任北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任,中国法学会行政法学研究会副会长。在行政法、行政诉讼法和宪法学领域取得了较多的研究成果,参与了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法、行政许可法等多部法律试拟稿的草拟工作。

“国家赔偿法的实施,是保障人权的里程碑”

法律摘录

宪法第41条第3款由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。

记者:首先一个问题是,国家赔偿法是一部什么样的法律?为什么要制定这部法律?

姜明安:简单说,国家赔偿法是规定国家对权力活动中的侵权行为承担赔偿责任的法律制度。这部法律确定,国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任,公民因国家侵权行为受到损害,有要求国家赔偿的权利。中国有着几千年重官权、轻民权的传统。1995年1月1日,国家赔偿法开始实施,这是极具历史意义的一项成就,是中国推进法治和保障人权的里程碑。

事实上,在国家赔偿法实施之前,我们国家对自己的错误行为给公民造成的损害一直在进行赔偿。比如,早在革命根据地时期,“三大纪律八项注意”中就有“损坏老百姓东西要赔”的原则。我国宪法也规定,由于国家机关及其工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。可见,国家赔偿原则在中国早已确立。新中国建立后,党和国家对于历次运动中错误批斗致其人身权、财产权受到严重损害的人,也通过落实政策给予了平反和经济补偿。

但要看到,“落实政策”不是法治化的国家赔偿制度。首先,它具有随意性,完全以领导人的认识和判断为标准;其次,它具有非公平性,对同样的被害人,落实不落实政策,赔与不赔、赔多赔少,没有法定标准。实践表明,我们需要一部国家赔偿法,以明确赔偿主体、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序等。

上世纪八十年代以来,经济体制改革使国民的权利意识日益增强,私人财富的积累、政府行政侵权行为的不时发生,使得国民维权的呼声越来越高。于是,规范“民告官”的行政诉讼法于1989年出台了。然而,“民告官”不是为了“告官”而告官,“告官”主要是为了维权,维权就包括要求赔偿自己因政府侵权受到的损失。如果有了“民告官”的行政诉讼而没有国家赔偿,“民告官”在很大程度上就会失去意义。在这样的背景下,国家赔偿法出台了。

记者:国家赔偿法这次修改是实施以来的第一次修改。总体上你怎么评价这次修改?

姜明安:国家赔偿法出台和运作的十多年,对于中国法治文明的进步而言,其历史作用是极为重大的。今天回头看,当时它规定的赔偿范围过窄、标准太低、程序太不合理,确实需要修改了。就修正案草案来说,这次修改明确了有条件的结果归责原则,完善了赔偿的程序,提高了赔偿标准,确立了精神损害赔偿,规定赔偿金由财政部门而不是赔偿义务机关统一支付等,这些修改具有很强的针对性,无疑是重大的进步。

“举证责任倒置对于防止刑讯逼供有重要意义”

法律摘录

国家赔偿法拟增加一条作为第26条:赔偿委员会处理赔偿请求,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提供的主张,应当提供证据。

被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。

记者:增加的第26条第2款,是一个举证责任倒置的规定,现行的国家赔偿法中是没有的。

姜明安:去年以来,“躲猫猫”以及“喝水死”、“睡觉死”、“洗脸死”等非正常死亡事件时有发生,社会公众反应强烈。正是这些非正常死亡事件的发生,促使立法机关在修正案草案中加上了这一条。对于非正常死亡事件的赔偿,以前的做法是,要由受害人及其家属自己举证,证明羁押机关有责任。他怎么举证?难度太大了。

按照新的规定,在被行政拘留或者羁押期间,公民如果死亡或者丧失了行为能力,有关机关就要负举证责任。如果不能证明公民死于自杀、自残等自身原因,那你就要负责,就要赔偿。

举证责任倒置的意义主要体现在两个方面。一是对于防止刑讯逼供、防止牢头狱霸虐待嫌疑人有重要意义。嫌疑人一旦死亡或者丧失行为能力,除非你能证明自己没有责任,否则就要赔,这显然有利于切实保护嫌疑人的合法权益。

第二,举证责任倒置也有利于改进我国的羁押制度。现在监所都要求安装监控设备,但有的地方为了不赔偿往往不装,或者只在部分地方安装,还有的会举出摄像头损坏、失灵等说法。现在拟修改的国家赔偿法重新配置了举证责任,就使得羁押场所有动力去安装、维护电子摄像等监控设备。不仅监室里要装摄像头,走廊里也要装。如果嫌疑人死亡确实是自杀或因紧急发病等原因死亡,在有摄像头、能证明的情况下,就可以减轻或免除羁押机关的责任。

我个人认为,目前的举证责任倒置还不够,在死亡、丧失行为能力以外,还应该加上伤残。丧失行为能力是说当事人已经完全不能劳动了,程度比较重。如果被羁押人从监所里出来,发现伤痕累累,或者少了一个手指、耳朵等,但尚未丧失行为能力,就这种情况而言,羁押机关对被羁押人的伤残同样应该负举证责任。

“明确精神损害赔偿, 是一个很大的进步”

法律摘录

现行国家赔偿法第30条拟改为第35条,修改为:有本法第3条或者第17条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。

记者:这次修改明确了精神损害抚慰金。也有意见认为,应该进一步明确精神损害赔偿的标准。

姜明安:对于精神损害赔偿,以前法律中只规定了恢复名誉、赔礼道歉,这次修正案草案明确还应支付精神损害抚慰金,是一个很大的进步。这非常重要,它涉及到对公民名誉权、荣誉权、隐私权和人格尊严的尊重和保障。

这个修改其实应该更早一点。比如上海钓鱼执法事件中,当事人孙中界断指自残,自残不能申请国家赔偿,但很显然,在这个案件中他的名誉和尊严受到了很大的伤害。所以如果法律的修改早一点进行,他就可以请求精神损害赔偿。再比如轰动一时的麻旦旦“处女嫖娼”案,当事人最后只得到70多元的人身自由赔偿金,当时的国家赔偿法如果有精神损害赔偿的规定,她也可以得到较多的赔偿。

当然,我们也要看到,精神损害赔偿的标准很难通过法律把它确定下来,因为每一个人、每一个案件的情况都是很不同的,要确定统一的和明确的标准很困难。在国外,精神损害赔偿的标准大都是通过一个个判例逐步积累起来的,有了较多的积累,大家就知道在哪种情况下可能赔几万,哪种情况下可能赔几十万。目前,我国民事案件中已经有精神损害赔偿的案例了,行政赔偿、刑事赔偿在精神损害这一块,跟民事赔偿的区别不大,完全可以适用民事案件精神损害赔偿的一些规则。

记者:对于国家赔偿法的修改,你还有什么建议?

姜明安:我认为还应该加上一个可得利益的赔偿。可得利益,就是可能得到的利益。比如说,一个工厂被政府下令关闭,关闭以后就没有利润了,不关闭的话,它可能有几万、几十万,甚至更多的的收益。

目前的法律对于可得利益是不赔的,我认为这至少有两个弊端。一个是,不赔偿可得利益很不公正。相对人的工厂如果不关闭,当然有可能赚钱,也有可能赚不到钱,但是赚钱的可能性还是很大的。假设一个出租车司机的车被扣了,如果不扣,一般来说在北京一个月可以挣两三千元。而他一家人的生活来源就是靠这辆车。这种情况下,你把他的车扣了几个月,后来发现弄错了,只是把车还给他就行了吗?他的可得利益一分钱不赔,这公正吗?

第二,可得利益不赔,使政府不能吸取教训,进而导致了权力的滥用。曾经发生过这样的现象,中部地区的某个县,一个工厂出了事故,政府把全县的同类工厂都关了;以前北京也有过,一个网吧发生火灾,全市的网吧都被关了。其他的工厂、网吧证照齐全,安全措施到位,你凭什么给人家关了,损失怎么办?如果有可得利益赔偿制度,政府在下令关闭的时候就会想一想,万一搞错了可能面临巨额赔偿,那它就要三思而后行,先要把情况搞清楚,再去采取措施。

我认为可得利益应该赔。可得利益虽并不是实实在在的利益,难以计算和确定准确的赔偿标准,但还是可以确定一个大致赔偿标准的。例如,可把企业前三年收入算一下,取平均数,以此来赔偿。这个赔偿当然可能不公正,因为做不到完全准确,但这个不公正是小不公正,显然要优于完全不赔的大不公正。 (记者袁祥 王逸吟)

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