论对我国非政府组织行政法规制的合理性

论对我国非政府组织行政法规制的合理性

作者：王云

非政府组织（non-governmental organization）是一个舶来品，指的是以志愿为基础谋求社会公共利益的所有组织，又被称为第三部门、非营利组织等。它作为社会三大部门之一，可以有效的弥补政府和市场的缺陷，在社会生活中日益成为一种影响程度巨大、倍受社会各界关注的新型社会经济活动部门。学界和实务界纷纷从不同角度展开对非政府组织进行研究，对非政府组织的行政法规制问题是不可缺少的视角之一，对该问题合理性的研究已不可避免。

一、非政府组织行政法规制含义初探

《法学大辞典》对规制作如下解释：规制是对一定行为的限制或促进保护的方式或手段。 由此可见规制是一种手段，它包含对一定行为进行限制以及对一定行为进行促进保护两层含义。通常情况下，人们往往过分强调它的限制性而忽视了其对行为促进保护的功能。法律规制则是指以法律手段去限制或促进保护一定的行为，它源于法的作用。

行政法是指有关国家行政管理的各种法律的总和，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立的法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的合理性与合法性。 因此，对于非政府组织的行政法规制是指以行政法的方式解决其发展中现存的一些问题以保护促进或限制其发展。法律规制包括两层含义，对非政府组织的行政法规制也不例外。非政府组织在我国是一个新兴事物，它在社会生活中发挥了不可替代的作用，但是它还不够成熟、完善，因此对非政府组织的行政法规制，促进保护应该是第一位的、监管限制则是第二位的，本文在此含义下探讨行政法对非政府组织的规制的合理性问题。对非政府组织的行政法规制包含以下内容：

（一）行政法对非政府组织的促进保护

首先，必须明确非政府组织的行政法地位。明确非政府组织的行政法地位问题是对其进行促进保护的前提，行政法主体是指行政法律规范所规定的享有行政法上的权利和承担行政法上的义务的组织或个人，包括了作为管理方的行政主体与作为被管理方的行政相对人。在我国，依照权力的来源不同，行政主体可以分为职权行政主体与授权行政主体，授权行政主体包括行政机构、事业单位、企业单位、社会团体以及其他组织。 法律只是规定了社会团体可以成为授权行政主体，并未明确规定非政府组织可以作为行政主体的情况。事实上，非政府组织在对自身事务进行管理时也行使一定的行政管理权，它所行使的权力既有通过国家法律设定和授予的，也有通过成员一致同意而形成的，还有通过行政机关委托而获得的，然而由于行政法规定上的不明确，使其在运作中由于地位的不明确而出现了一些真空地带。

行政相对人是指在具体的行政法律关系中处于被管理地位的组织和个人，非政府组织除了对其内部成员及事务行使管理权外，还是行政管理的相对人，必须明确界定其行使管理权的范围，以区分其在行政法上的不同地位。

其次，要明确非政府组织在行政法上的权利。无论是行政主体还是行政相对人，它们作为行政法主体都享有一定的权利。由于非政府组织自身行政法地位的双重性，它所享有的权利也是各不相同的，因此必须明确其不同的权利，以确保权利的顺利实现及权利受到侵犯时及时有效的救济。

（二）行政法对非政府组织的限制

首先，行政法明确规定了行政法主体的义务。权利义务是相对应而存在的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利的行使以所负义务为界限。行政法分别明确规定了行政主体与行政相对人的义务，非政府组织作为行政法主体，其活动及权利的行使当然得受这些义务的限制。

其次，行政法对非政府组织的监管。我国对非政府组织实行“分级登记，双重管理”政策，即按照社会团体活动的不同由各级别行政区域的相应机关进行登记，由民政部门和业务主管单位共同管理。就目前而言，我国对非政府组织进行管理的制度规章主要包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《事业单位登记管理条例》。它们对属于非政府组织的社会团体及民办非企业单位等的设立申请与程序作了严格的规定，以加强对非政府组织的监管。

从文明时代开始，人类就选择了法律，这一选择的原因在于：人们相信通过法律终将实现人类的幸福。因此，我们应该明确对非政府组织进行行政法规制的目的在于促进保护其健康发展，以实现公民社会与国家的良性互动，同时要辅以相应的限制与监管。但这种规制应当具有合理性，“合理性就是合乎理智而被认为是正常的，合乎规范而被认为是可理解的，有价值而被认为是可接受的，有证据而被认为是可信的，有目标而被认为是自觉的，有效用而被认为是可能的” 为此，以下行文将从多个角度论述对非政府组织进行行政法规制的合理性。

二、非政府组织行政法规制的依据的合理性

非政府组织行政法规制的依据就是其赖以产生与存在的理论，其依据是否合理是其他合理性的前提条件，当然，非政府组织行政法规制产生的依据并非单一的。

（一）法理依据

首先，对非政府组织进行行政法规制是保护权利的需要。权利是指法律关系主体享有的从事某一行为或要求别人从事或不得从事一定行为利益表达方式。古今中外学者都曾广泛阐述权利之于主体的重要性，梁启超先生曾经指出：凡人之所以为人者有两大要件：一曰生命，二曰权利。二者缺一，实乃非人。法国学者托克维尔也曾指出：没有一个伟大人物没有德行，没有一个伟大民族不注重权利，因为一个理性与良知的集合体怎能单凭强制结合起来呢？由此可见，权利对于每一个人的重要性，对于非政府组织及其成员的重要性。完善对非政府组织的行政法规制，明确其作为不同行政法主体时的划分依据及相应权利，不仅是保护其团体利益不受政府侵犯、得以顺利实现的要求，也是保护其成员个体权利的需要。只有如此，才能保证其权利的运行有法可依，才能为其权利提供充分有效的救济途径。

其次，对非政府组织进行行政法规制可以防止权利滥用。权利人的意志有着对权利的识别和能动作用，所以权利就具有了利己的属性，在运作过程中有着突破界限的可能性。非政府组织享有对于其内部成员及事务的管理权，这种权利具有自己的性质，必须用法律加以监管限制，以防其超越自己权利的界限侵犯其他组织、社会及成员的权利。

（二）行政法依据

“一切有权力的人都容易滥用权力，只是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。 休谟认为政府是由自私的、贪婪的、嫉妒的和喜好统治别人的人组成的，这种政府是危险的，它必须受到法律的限制。自古以来，只有一种力量促使权力生长发育，只有一种力量促使权力不断扩张，这就是对人及利益的支配。在当今社会行政权极度膨胀，行政权的触角无处不及，行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会武力。因此我们必须通过法律限制政府触角的任意延伸，政府不能变成过分巨大的怪物“利维坦”。

非政府组织作为新兴的第三种力量，在构建市民社会、监督和制约政府权力方面发挥了不可替代的作用，然而，由于我国的非政府组织尚未发育成熟，加上立法上的不完善，其权利常常面临被行政权侵犯的危险。我们必须改变以往关于政府是“公共人”的假设，而认清其“经济人”的本质，用法律的方式来对抗政府可能出现的“掠权与暴政”，而不能寄希望与政府的“美德”或行政权的“自我约束”。亚历士多德早在《政治学》中明确指出：法律是摒弃了激情的理性，所以它比任何人更可取。因此，完善关于非政府组织的行政法律体系，加强对其行政法的规制是约束性政权的重要途径。

（三）政治学视角的理论依据

我国社会处于一个由传统社会向现代社会转变，由计划经济向市场经济转变的全面转型时期，在社会领域公民社会正处于生长发育时期。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则，个体性、多元性、公开性、参与性以及法治原则组成公民社会的基本价值和规范体系。 1978年改革开放后，中国实行市场导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起与发展，20世纪80年代以后，公民社会的个人和利益群体开始通过组织化的方式实现利益表达和志趣发展，各种非政府组织的数量开始快速增长。公民社会的兴起和市场经济的发展孕育了公民的平等意识、权利意识和自主精神，公民不再盲目的依赖和服从任何既定权威的安排，而是要求真正成为国家的主人，人民利益表达和政治参与的要求日益强烈，表现在公共政策方面就是指公民参与公共政策的过程。

非政府组织的公共政策参与是指非政府组织通过各种途径向政府转达民众利益和要求，或者提出各种意见协助政府制定不偏离预定的以公共利益为轨道的公共政策。我国正处在社会全面转型时期，在社会领域公民社会正处于成长发育时期，公民参与管理国家和社会事务的意识与功能提高。政治参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是衡量政治发展阶段的重要指标。 公民个体参与公共政策的个体成本往往过高，易导致低效性，而非政府组织作为公民社会的载体，为公民参与公共政策提供了一条合理有效的途径。非政府组织以其灵活的形式和积极的行为参与公共政策的过程中，可以增加公民利益表达的有效性，协助政府改进公共政策以保证公共政策的公共利益取向。此外，通过非政府组织对公共政策的积极参与，不仅有助于提高公共政策的社会认同度和接受度，而且有助于减少公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的实施获得积极的社会支持环境，提高政策的执行力。

市场经济是法制经济，社会的法制化会使公民产生强烈的权利和义务对等的观念，非政府组织及其成员遵守政府的政策法令维护法律的尊严，同时也必然会通过各种途径维护自己的合法权益。为了达到这个目的他们必然要求规范化、制度化的公共政策但与方式，同时从法律上明确自己公共政策参与主体的地位。目前由于立法的缺陷，非政府组织并不是以法定主体的名义为载体参与公共政，使得这种参与无法可依，参与的广度与深度受到合法性的挑战，从而阻碍了人民的利益表达。为此我们必须加强对非政府组织的行政立法，以保证我国公民参与渠道的畅通。

（四）经济学视角的理论依据

1、成本——收益分析

成本——收益的模型分析是经济学考虑问题的基础，成本从社会角度来看是需要的东西而不专指金钱，必要时我们要看所需要的东西能带来多少收益，当成本大于收益时，某项活动是不经济的。因此，一个理性的经济人是不会允许这种情况出现的。

从理论上讲，政府是由单个经济人组成的团体，政府本身的管理是有成本的，政府的活动也应遵守成本——受益模型，政府成本是指政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由此所引发的当前和未来一段时间内的间接负担；而政府的收益则是指政府某项活动所达到的预期效果。在政府活动中，当成本大于收益时，管理行为是不经济的，与市场经济追求效率的原则相悖。然而在现实的行政管理中，由于政府职能的扩张，政府管理了很多本应由社会承担的、由非政府组织就可以解决的问题，大大降低了行政效率，同时，由于非政府组织在法律上的地位并不明晰，使得其很多活动无法可依，缺少政府与公民的支持，往往是非政府组织的效率也低下。因此，完善对非政府组织的行政法规制的法律体系，可以明确政府与非政府组织的权限划分，使两者的效率大大提高。

2、市场经济是法治经济

市场经济是指市场在资源配置中起基础作用的经济，它要求独立自主的市场主体、自由平等的市场竞争、市场主体间的关系应是以契约形式出现，这决定了市场经济需要在排斥个人专断的基础上以宪法的形式来确保其权利和限制政府权力，市场经济作为一种创造和运行机制，其自始与法治相伴而行。市场经济是现代法治的“催生剂”，现代法治是市场经济健康有效运行的“维生素”。 它内在地、本能地要求法律的至上权威，要求法治。因此，在政府与非政府组织的关系问题以及对非政府组织的规制问题必须制定健全的法律法规体系，做到有法可依、有法必依、违法必究，严格依法办事。

三、非政府组织行政法规制的现实合理性

（一）相关立法尚不健全

我国现有关于非政府组织的立法过于强调对它的严格控制，我国对非政府组织进行管理最重要的规章制度包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《事业单位登记管理条例》，其中《社会团体登记管理条例》对社会团体的成立作了较为细密严格的条件与程序设定，这种进入规制有两个方面的特点：（1）限制竞争。现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》都规定在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，不予批准。（2）控制规模。我国规定，民办非企业单位不能设立分支机构，社会团体不可以设立地域性分支机构（校友会例外）。 同时，现有的对非政府组织进行管理的主要依据是一些行政条例和行政规定，有的甚至是行政部门的内部指导性文件，因而内容也主要是行政管理方面的，其他诸如政府与非政府组织的角色关系、非政府组织的职能范围、权利和义务内容等，还存在许多空白模糊之处，这极大的限制了非政府组织的发展，因此，我们必须加强规范的对非政府组织的行政法控制，力求尽快形成较为完备的政策法规体系，以促进非政府组织的健康发展。

（二）非政府组织对公共政策的参与不够

我国虽然有不少非政府组织在不同的领域以不同的方式参与到政府的决策过程中，以期通过影响政策的决策来获取自己的利益，但他们的政策参与在很多部门与地区并未得到重视。由于非政府组织的公共政策参与缺乏明确具体的法律保障，使得这种参与不具有强说服力。导致政府在决策过程中对非政府组织参与的接受程度不同，决策过程中很少考虑到与非政府组织的沟通与合作。由于我国非政府组织对政府的依赖性很强，有相当一部分非政府组织依靠于政府，官方色彩浓厚，这必然导致其在政策参与中的自主性下降。

（三）我国存在着严重的政府成本危机

在现实的行政管理中，不计行政成本、不讲行政效率的情况在各级政府的管理实践中普遍存在，从政府也是“经济人”的角度，用经济学的成本——收益分析来说就是“花别人的钱，办别人的事”既不讲节约，又没有效率。在我国以前高度集中的计划经济体制造成了一个“全能政府”及其庞大臃肿的机构，这势必造成行政成本的居高不下，表现如下：

第一，政府决策成本过高。政府是制定国家政策的主体，公共政策的制定深受各级决策者的影响，一些公共政策一拖再拖，迟迟不能出台，政府消耗了大量的时间、金钱和精力去调停平衡各方需要，而在多种权力和压力的较量中，很难保证政府从最优的角度去合理决策，从而导致以过量成本作出的决策不能带来预期收益。

第二，政府维持庞大机构与人员的成本过高。由于在计划经济体制下，我们是一个“大而全”的政府，政府几乎夺走了公民社会的全部权力，整个社会生活政治化，由政府一一包办。政府要承担这些职能，自然需要履行这些职能的相应机构和人员，因此，会消耗过高的成本。目前，我们正在努力构建“小政府、大社会”，但这一转变正在与“全能政府”的惯性相抗衡，事实上，政府付出高额成本干预了本应由社会自我调节自我管理的事情，却往往得不到预期的效果，收效甚微，我们面临严重的政府成本危机。

四、非政府组织行政法规制的功能合理性

（一）构建社会主义和谐社会的必然要求

非政府组织的发展离不开健全的法律法规，随着经济、社会的发展我们应加快完善对非政府组织的行政法规制，为其发展创造良好的法制条件以充分发挥其在我国政治生活中的作用，加快构建社会主义和谐社会。

洛夫曼指出“非政府组织是政治上的新生力量，它们在政党、工人运动、学生和社团组织遭到独裁主义镇压时，为反对派政治经营的职业化……和复杂化做出了贡献” 非政府组织不以谋取政权为目标，但在其运行过程中对于培养公民民主精神，表达自我利益，影响政府决策等方面有重要影响，并进而促进政治发展。完善对非政府组织的行政法规制，明确其主体地位及职能权限不仅有助于供给政府合法性资源，而且能够促进政府管理的民主化科学化。

首先，现代政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由公民社会赋予。非政府组织作为公民社会的载体，依法行使自己的职能与权利，投身于社会公益事业，帮助弱势群体，有助于改善政府的形象，缓和政府和公民的关系，有利于建立一个公正、公平、平等的社会秩序。

其次，政府制定政策的过程，一定程度上也是社会团体相互协商、妥协、让步、博弈的过程。现代政府面临的问题越来越多，决策内容越来越复杂，任何单独个体都很难做出科学决策，因而扩大决策主体、建立参谋咨询机构已是必然要求。非政府组织是国家和社会成员之间进行信息、能量交流的有效渠道，是国家与社会交互作用的中介，非政府组织利用各种方法进行社会动员、利益整合、利益表达等活动形成包含利益要求、思想观念、价值取向的公共舆论。这种新系通过一定的渠道输入决策系统或流布于决策系统之外，作为影响决策的压力，这有利于提高公共决策的民主性。 非政府组织由于其政策参与的专业性、代表性在政府决策中有重要作用。因此赋予其相应的政策参与权利可以利用非政府组织的专业知识、对实际情况的了解保证决策结果的民主化科学化。

实现社会和谐，建设和谐社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。和谐社会是指社会的各个群体能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能够实现全面的运行和健康的发展。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护安定团结”。因此，完善关于非政府组织行政立法，明确界定其职能、权利，保证其政策参与权利，增强公民对政府权力认可、政府行为的认同，加深社会成员对国家、对政府的理解和认识，从而有利于激发非政府组织在弥补政府失灵方面的潜力，有助于实现整个社会的良性互动，加快构建社会主义和谐社会的进程。

（二）提高行政效率的现实需要

随着市场经济与民主政治的发展，我国的非政府组织也得到了前所未有的发展，并在社会管理中扮演了重要角色，然而由于目前我国立法的缺位使非政府组织的一些活动无法可依。加快完善非政府组织的行政法规制，是非政府组织可以以法定主体的名义与政府一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，非政府组织的权力也将得到社会和公民的认同。在非政府组织参与社会管理的情况下，政府组织在整个社会中仍然充当着非常重要的角色，它仍将发挥着其他组织不可替代的作用，但是它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织作为政府权力职能转移的主要承接主体，有利于政府机构与人员的精简，避免人员过剩、人浮于事的现象，降低人力资源成本。同时也利于控制政府职能的过分扩展，使政府放手一些本应由社会管理的事务，降低政府管理成本，避免成本危机的出现。

此外，健全非政府组织法律规制体系，可以使其活动有法可依、有法必依、违法必究，使其管理得到公民与社会的认可与支持，提高管理效率，降低非政府组织的活动成本。

五、总结

现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三大社会层面共同发展的结果，随着市场经济和政治文明的发展，我国的非政府组织也得到了前所未有的发展，它们在中国现代化进程中扮演着重要的角色。在中国，非政府组织是国家与公民合作的领域，不是公民对抗政府的阵地或政府控制公民的工具，因此，我们必须大力完善关于非政府组织的法律法规体系，以使其活动有法可依、有法必依、违法必究、发挥其在构建我国社会主义和谐社会中的作用。

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