陈太清‖ 行政处罚明显不当的说理依据
作者简介：陈太清，南京理工大学法学系副教授，江苏省知识产权发展研究中心研究员，法学博士。文章来源：《南大法学》2022年第3期，转自南大法学公号。本文系教育部规划基金项目“行政罚款的司法控制实证研究”（16YJA820002）、中央高校基本科研业务费专项资金项目（No. 3091801413）阶段性成果。注释及参考文献已略，内容请以原文为准。
引言
明显不当与滥用职权一样，同属于实质合法性审查标准，实践中却存在将该标准误用于形式违法所致结果不当的现象。这在很大程度上是由于对该标准说理依据选择不当所致。无论是从法学理论还是司法实践出发，法律原则均是明显不当说理依据的不二选择。从法教义学视角，梳理明显不当争议个案，提炼其司法说理依据的一般基准，可为该标准在同类案件中的适用提供有益参照。作为处罚明显不当说理依据之法律原则，在逻辑层次上可划分为处罚实定法原则与行政法一般原则。以处罚实定法原则为依据时，宜在援引一般条款基础上概括为处罚特有之原则，并可视情形予以选择搭配。当实定法原则无法满足个案裁判需要时，可补充援引行政法一般原则作为说理依据。
一、问题的提出
2014年修改后的《行政诉讼法》中，第70条增加“明显不当”作为撤销判决的审查标准，第77条第1款以“明显不当”取代“显失公正”，作为法院判决变更行政处罚的审查标准。相较于域外通常以超越职权或滥用职权作为裁量司法审查标准的做法，将明显不当作为一个独立的司法审查标准，系我国行政诉讼立法的一大特色。然而，无论是现行规范，还是相关司法解释乃至指导性案例，均未对“明显不当”作出明确界定，或者提供一个可资参考的指引。在学理方面，虽同为行政裁量审查标准，在CSSCI数据库中以“明显不当”为主题的论文仅31篇，而以“滥用职权”为主题的却高达196篇，二者在学界受重视程度可见一斑。
伴随着公众权利意识的觉醒与以审判为中心司法改革的深入推进，判决文书愈发强调说理，处罚明显不当案件自然不能例外。法院在适用明显不当标准之前，往往需要结合个案情节对处罚何以构成明显不当进行说理。依裁判说理的逻辑构造，明显不当判断的大前提，即构成了明显不当说理之依据。明显不当说理依据的选择，在很大程度上决定了该标准的司法适用质量。基于罚款在行政处罚中的代表性及样本数量可控性的考虑，本文将分析样本限定于罚款明显不当的行政裁判文书。在北大法宝司法案例数据库中共收录6094起，其中一审案件2586件，二审案件2937件，再审案件225件。从审理年份看，此类案件数量由2014年的220件快速增长至2019年的1650件。一边是案件数量的急剧增长，一边是上诉率居高不下。尽管这些数据与案例相较于明显不当司法说理整体实践而言并不全面，但也可在相当程度上反映出明显不当裁判说理的实际，仍不乏分析与研究价值。
明显不当作为不确定法律概念，其流动的内涵赋予其广阔的适用空间。依不确定法律概念而具体化的个别案例，可以作为处理其他类似案件的比较基础，建立类型。为此，判例的分析整理及归类，最属重要。自《行政诉讼法》颁布，特别是2014年修改以来，各级法院在这方面已多有实践，为从法教义学的视角提炼一般性的裁判说理规范奠定了现实条件。为此，本文拟从法律原则作为明显不当说理依据之正当性、司法实践中适用的主要法律原则的逻辑层次与适用选择等三个方面对样本展开梳理，并结合既有理论就明显不当标准运用之说理依据提出因应方案。
二、行政处罚明显不当说理的现状
（一） 分析样本
鉴于本文以罚款裁量明显不当为主要分析对象，在检索实证案例时采用如下步骤：第一，进入北大法宝数据库后选择“司法案例”子库，在检索界面下拉框中选择“案由”，在检索框中输入“行政处罚”，点击“新检索”；第二，在下拉框中选择“全文”检索，在检索框中依次输入“罚款 明显不当”点击“结果中检索”；第三，在下拉框中选择“裁判依据”，在检索框中依次输入“《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第（六）项、第77条第1款”，点击“结果中检索”，所呈现出的结果即为本文分析样本。其中，以前者为依据的案例数为143例，以后者为依据的为89例，共计232例。
经逐案阅读后，发现上述案例有的处罚涉及包括罚款在内的多个处罚手段，存在争议的系拘留、吊销证照等其他处罚方式；有的判决主文无“明显不当”字样，该字样出现于判决书附录的法律条文中；有的处罚决定无罚款内容，但援引的法律条文含有“罚款”。剔除上述案例后，真正关涉罚款决定是否明显不当的共有162例，包括以《行政诉讼法》第70条第（六）项为裁判依据的99例，以该法第77条第1款为依据的63例。
（二） 说理方式
人民法院对于处罚明显不当的说理过程，本质是一个法律论证过程。在这个过程中，法院须在裁判中释明依据，论证个案事实与要素何以“该当”于此依据，进而作出明显不当之判断。依据明显不当说明依据之类别不同，152份判决的说理方式六种类型具体分布情况见下表：
1. 单纯基于一般条款的说理
一般条款属于实定法规范的组成部分，仅抽象诠释立法精神与价值取向，与详细规定假定条件、行为模式、法律后果的规则性条款相对。面对变动不居的社会关系，立法者往往更多地寄望于一般条款，由执法者或法官结合具体情势实现个案正义。依一般条款作为罚款明显不当说理依据，指的是直接标明作为说理依据的法律规范名称及其具体条款，但对于该条款所对应的法律原则在所不问。可作为罚款处罚是否适当判断依据的一般条款，主要见于现行《行政处罚法》第5条与第6条、《治安管理处罚法》第5条。其中，援引最多的是修改前的《行政处罚法》第4条（新法改为第5条），共有12份判决书。如光恒混凝土有限公司诉西昌市应急管理局行政处罚二审案，即把修改前的《行政处罚法》第4条作为说理依据之一。
2. 单纯基于法律原则的说理
依法律原则说理系指人民法院在论证罚款何以明显不当时，不援引行政处罚实定法条款，而是径行援引该一般条款所对应之法律原则，如现行《行政处罚法》第5条第1款体现的公平原则、第5条第2款体现的过罚相当原则或比例原则、第6条体现的处罚与教育相结合原则等等。在162个案例中，有7例直接援引了法律原则作为明显不当说理之大前提，并依据该原则之精神作出裁判。譬如：在江苏盐阜公路运输集团有限公司诉盐城市大丰区农业委员会行政处罚案二审中，法院判定罚款处罚明显不当的依据是：“行政处罚应当遵循公正原则，必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。该判决未援引具体条款，而是直接将法律原则及其内涵作为依据。
3. 一并以一般条款及其相应法律原则为依据的说理
此类说理方式，是前两种说理方式的结合，亦即在援引实定法一般条款之后，进一步申明该条款所对应的法律原则，进而以此为基础展开说理。162个案例中采用此种说理方式的，有16个案例。在方林富炒货店诉杭州市西湖区市场监督管理局等行政处罚案中，法院在说理时不仅援引了修改前的《行政处罚法》第4条第2款、第5条作为说理依据，而且将这两个条款对应的法律原则分别概括为过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。
4. 间接基于一般条款的说理
所谓间接依一般条款判断，是指在进行明显不当说理时既不明示实定法条款，也不申明依据何种法律原则，仅采用“行政处罚应……”的表述，但从用词与表述方式，可间接感知其援引的一般条款。如桂村供销合作社好仕多批发部诉许昌市建安区食品药品监督管理局行政处罚二审案，其说理方式即属于此类：“……结合上诉人销售的‘八珍头肉’数量少、价值低，且未销售的‘八珍头肉’也亦被销毁的情节，综合全案案情来看，被上诉人对上诉人作出的罚款数额明显不当”。从该判决用语“情节，综合全案”等来看，实质上是以修改前的《行政处罚法》第4条第2款作为依据的。在162个案例中，采用这一说理方式的有50例。
5. 基于形式违法性的说理
《行政诉讼法》所确立的六个司法审查标准，按照审查对象可分为两类：一类是针对羁束行为的形式合法性审查标准，包括证据不足、适用法律法规错误、程序违法、超越职权等四个；另一类是针对裁量行为的实质合法性审查标准，包括滥用职权与明显不当。形式违法，也可能在客观上导致处罚结果明显不当。在162例中，出人意料的竟有39例将形式违法审查标准作为明显不当之标准或理由。一是以证据不足为理由的，如美中教育科技（天津）集团有限公司诉天津市滨海新区市场和质量监督管理局行政处罚案，法院认为无证据证明存在从重处罚情节因而罚款明显不当。二是以法律适用错误为理由的，如闵杰诉凯里市国土资源和规划管理局行政处罚案，法院认为“处罚结果与法律规定不符，明显不当”。“与法律规定不符”，亦即构成形式违法，具体说来就是适用法律错误。三是以程序违法为理由，如全顺盐业有限公司诉郓城县市场监督管理局行政处罚案，法院认为：“行政处罚决定书……程序违法……行政处罚明显不当”。
6. 其他说理方式
除前述五种说理方式外，还有一些判决无法判断其所采用的说理方式，主要包括否定罚款明显不当的案例及有结论而未说明理由的案例。前者如江苏丽都箱包有限公司与常州市武进区安全生产监督管理局行政处罚二审案，判决书中认定罚款不构成明显不当的理由是“自由裁量范围内，数额在额度内较低”。这一判决事实上仅对形式合法性进行了审查，而对实质合法性审查抱持拒绝立场。后者如武汉送子鸟中西医结合不孕专科医院有限公司诉崇阳县工商行政管理局行政处罚案，判决说理只有两句话：“（对）原告送子鸟医院作出处罚，适用法律正确，程序合法。但被告崇阳县工商局对原告送子鸟医院作出的处罚罚款明显不当，本院将依法予以变更”。该案中，判决书先是认为罚款决定不构成形式违法，接着就话锋一转，断言处罚明显不当，至于为何属明显不当则无任何说明。
（三） 简要评析
1. 说理依据的进一步提炼
在六种明显不当的说理方式中，有直接或间接说理依据的占75%，说理依据不明或径行作出明显不当判定的只占25%。可见，将明显不当判定之说理建立在一定的准据之上，是司法实践的主流做法。有直接或间接判定依据的说理方式，可进一步统括为两类：以法律原则为依据的说理与以形式违法为依据的说理。间接援引一般条款式，只是把一般条款视作约定俗成或不言自明的说理前提，而一般条款与法律原则之间互为表里，“基本上可在同等意义上使用”。因此，可将二者统称为以法律原则为依据的说理方式。至于以形式违法为依据的说理，其依据本源虽来自最基础的法律原则，但已被法律规则具体化，实质上是一种依据规则的说理，其适用对象为羁束行为，与以明显不当作为裁量事项之评价有着本质之不同。
2. 形式违法与明显不当说理
明显不当与滥用职权同属行政裁量之司法审查标准，但二者的司法境遇不同。人民法院出于可能破坏权力分立主义的顾虑，对于滥用职权标准多采用“转换型审查”或“隐匿性审查”——以形式合法性审查标准取代该标准。与之相反，不仅是纯粹的裁量结果不当，而且因形式违法所肇致的结果明显不当，均被涵摄至明显不当标准之下。诚然，形式违法也可能导致结果明显不当，且倘以《行政诉讼法》第70条作为裁判依据，无论选择形式合法性审查标准还是选择实质合法性审查标准，并不影响最终的裁判类型选择。然而，形式违法的判断优先于实质违法，倘行政行为已经构成形式违法，即无进一步考量是否实质违法之余地；同时，当涉及《行政诉讼法》第77条第1款时仍采用此等说理，就完全违背了立法初衷，无形中扩大了司法处罚变更权的边界。可以说，以形式违法性作为明显不当说理依据，源于对明显不当的泛化解读，属于对明显不当标准之误用。
3. 有待解决之问题
排除形式违法性之后，以法律原则作为罚款明显不当说理依据便成为一种常态。不过，人民法院在说理依据上的不同选择，说明以法律原则作为明显不当说理依据问题，仍有待从理论上加以诠释与规范。与此同时，在选择法律原则作为说理依据时，对一般条款对应之法律原则的提炼，处罚实定法原则内部及其与行政法一般原则之间的取舍，也是说理依据抉择上亟待解决之难题。上述问题之解决，可在一定程度上限缩法院在明显不当判定上的裁量权，促进裁判之可预期性。
三、法律原则作为处罚明显不当说理依据的正当性
（一） 明显不当标准的适用与说理
明显不当，在性质上属于行政诉讼法中的司法审查标准。如果某个行政行为符合明显不当标准构成要件，法院可据此作出撤销或变更判决。其中，变更判决专门适用于明显不当的行政处罚。按照法律适用逻辑，法院在适用明显不当标准作出判决前，应当对处罚决定何以构成明显不当进行说理。说理是否透彻、充分，将直接影响明显不当标准的适用质量。
对于处罚裁量结果明显不当的法律判断，不仅是一个法律适用过程，也是一个法律论证过程。法律论证是不同于法律确定主义与法律决断主义（法律非理性主义）的第三种立场。法律确定主义认为任何法院裁判由法律完全确定，因而不需要论证。决断主义认为法院裁判只是法官的意志行为，可由法官任意为之。法律论证视法官裁判既非对法律的单纯“适用”，亦非法官任意的行为，而是不由法律（完全）确定，但却是可理性证立的决定。法律论证由内部证成与外部证成两个部分组成，其中前者就是 “法律三段论”，后者证成的对象是对在内部证成所使用的各个前提的证立。法律效果的选择，往往是由内部证成来完成的。法律三段论的逻辑结构，由法律规范作为大前提，特定的案例事实作为小前提，一定的法律效果作为结论。要完成一个法律三段论的推理，首先需要对法律规范予以释义，然后判断案件事实是否可涵摄于相关法律规范，进而依据规范作出法律上的判断。当然，此处的“法律规范”应作广义解读，除了成文的规则、原则外，还可以包括不成文的法律原则、惯例及具备社会影响的法律学说，等等。
按照法律论证逻辑，裁判说理是应当有大前提的。所谓的“大前提”，即为本文所探讨之说理依据。说理之依据往往已限定了其能够涵摄的案件事实，同时也预设了相应的法律效果。在三段论式说理过程中，依据的选择与解读具有重要意义，尤其是在“依据”较为抽象时。
（二） 明显不当判断说理对于法律原则的依赖
明显不当判断说理对法律原则的高度依赖，发端于该标准与滥用职权标准之间的历史渊源，进而与行政裁量产生深度关联。法律授予行政机关广泛的自由裁量权，既有受制于立法者预见能力的因素，亦有增进个案正义的考量。裁量意味着选择，但是选择很少是不受限制的。司法审查恰恰能够起到通过理性的决策过程限制和构造裁量行使的作用。裁量司法审查，需要建立在一定的审查标准之上，而这个标准通常就是滥用职权或者权力滥用。我国行政诉讼法上的明显不当标准，即由前一标准分化而来。换言之，明显不当是一个用于裁量司法审查的标准。
随着现代法治逐步由形式主义向实质主义迈进，行政裁量由传统单一的立法统制进入司法审查范围，不同法域均为此配置了相应的审查标准。《德国行政法院法》第114条第1款规定，行政法院对行政裁量是否逾越界限、是否符合授权目的予以审查。法国对行政裁量的审查标准为权力滥用(détournement de pouvoir)，即行使权力所作出的行为不符合法律授予这种权力的目的。《日本行政案件诉讼法》第30条规定，法院对于行政厅的裁量处分的撤销，限于超出裁量权的范围或者存在滥用的情形。台湾地区“行政诉讼法”第201条参照《德国行政法院法》第114条，将行政法院对行政机关依裁量权所为之行政处分的撤销，以其作为或不作为逾越权限或滥用权力为限。在美国行政程序法上，裁量滥用属于司法审查之范围。英国假定议会在主观意图上是不可能授权行政机关实施不合理行为的，法院对于行政行为合理性的控制——对行政裁量权进行实体审查，采用的是越权原则。可见，裁量权的逾越和滥用，亦即裁量滥用，系域外裁量审查的一般标准。
2014年修改之前的《行政诉讼法》，原本对于行政裁量的司法审查标准也是滥用职权，只是对行政处罚裁量审查标准还附加了一个“显失公正”。不过，显失公正实际只是滥用职权的一个下位概念，即：“显失公正与不相关考虑、不适当目的以及对裁量权的不适当拘束一道,构成了‘滥用职权’的基本内涵”。换言之，行政裁量审查标准在当时仅为一个——滥用职权。修改之后，该法从撤销判决情形中的“滥用职权”分解出“明显不当”，并以后者取代“显失公正”。作出如此修改的主要原因有二：一是滥用职权标准适用情况不理想。由于《刑法》规定有“滥用职权罪”，人民法院在判决认定行政机关滥用职权后往往面临是否要追究刑事责任的问题，法官由此面对不可承受之重以致极少适用该标准。二是与《行政复议法》相衔接。《行政复议法》第28条所规定的决定撤销、变更、确认具体行政行为违法的情形中有“具体行政行为明显不当的”，如果《行政诉讼法》不规定相应审查标准，可能导致变相授予复议终局的权力。
对于明显不当标准与滥用职权的关系，有学者认为：滥用职权是一种主观审查标准，强调从主观动机上评价裁量，而明显不当则是一种客观审查标准，考察的主要是裁量的客观结果；也有学者认为，滥用职权应作为裁量司法审查的一般标准，从而构成显失公正或明显不当的上位概念。前者为多数学者之立场，该观点也为立法机关编著的法律释义所采纳。可见，在《行政诉讼法》第70条将明显不当新增为与滥用职权并列的裁量审查标准后，前者字面含义显较其立法原意要宽，须对其适用范围予以目的性限缩。一方面，明显不当标准不应适用于形式违法的羁束行为，包括证据不足、法律适用错误、程序违法、超越职权行为。另一方面，明显不当也应与滥用职权有所区分，只能适用于客观结果不当的裁量行为，而不包括裁量主观目的不当的行为。从维护处罚体系完整性出发，在法律没有作出特殊规定的情况下，对于《行政诉讼法》第77条第1款中的“明显不当”也应当采用同样的解释。
基于上述分析，我们可以把明显不当标准的司法适用特点归纳如下：一是明显不当标准仅适用于裁量行为，羁束行为不应包括在内；二是明显不当行为的瑕疵或违法性，不是对法律规则的形式违反，而是对法律精神与价值的背离；三是明显不当虽在广义上属于滥用职权之情形，但在理解时应仅限于裁量所致的客观结果不当。在上述情形下，均出现了“法律停止”之情形，明显不当裁判说理无法借助具体规则，能够作为依据的只有抽象的法律原则。
（三） 法律原则作为说理依据的可行性
法律原则之于行政法有其特殊意义，即作为非正式的法律渊源。法国最高行政法院的判例法将合法性的观念扩展至包括某些不成文的法的一般原则，被视作一个“重大发现”。在德国，行政法一般原则也是行政法的法律渊源之一。在成文法规定缺位的情况下，一般行政法在以前都是并且现在——在《联邦行政程序法》颁布之后——也要通过在司法判决和学理上发展起来的不成文法的行政法一般原则得以确定。我国台湾地区，行政法一般原理原则有一大部分被归纳入“行政程序法”而成为“成文法法源”，但仍有部分原则，如公益原则、期待可能性原则等保留“不成文法法源”之属性。可见，将法律原则纳入行政法法律渊源范围是大陆法系典型法域共通做法，相应地，法律原则也取得了作为裁判依据的适用地位。
在裁量司法审查中，无论是大陆法系还是英美法系，行政法一般原则都是重要的裁判依据。在德国，在法律规定缺位时，起决定作用的是行政法一般原则。在法国，法的一般原则通过法的观念的扩展被引入合法性之后，裁量对原则的违反构成司法审查的根据。在日本，当效果裁量有违反目的、违反比例原则、违反平等原则等时，法院便展开对其的审查。在我国台湾地区，违反一般法律原则也被视为裁量滥用的重要判断标准。美国很多行政法原则，就是为应对裁量滥用目的出现的。英国法院在面对行政裁量权时，必须自我限定在仅适用已经获得公认的法律原则的范围之内，因为无论如何不能使自己暴露于篡夺执行权的指控中。
我国内地统一的行政程序立法付诸阙如，学界对于行政法一般原则也众说纷纭，但这并不影响人民法院对行政法一般原则的适用。2018年颁布的《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，第2条要求释法说理应说明裁判所依据的法律规范以及适用法律规范的理由；第7条规定对于民事案件，法官在没有明确的及最相类似的法律规定时，可以依据法律原则进行论证说理。该《意见》正式从司法解释的高度，明确承认了法律原则的法源地位。回顾行政法的发展历程，一些重大制度的问世都离不开典型案例的推动，而在这些制度出台之前，法律原则在其中发挥了举足轻重的作用。我国行政诉讼实践中，已早有适用法律原则裁判的先例。其中最为典型者，要数张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案，法院以正当程序原则为依据判定复议机关未通知权利受影响之第三人参加复议属严重程序违法。在该案中，法律原则主要是以弥补成文法漏洞的角色出现的。从此后学界及实务界的反响来看，评价均十分正面。
四、处罚明显不当说理中对法律原则的运用
在我国司法实践中，人民法院在很多情况下确以法律原则作为处罚明显不当之判定依据。不过，法官对法律原则的援引方式在个案中存在比较大的差异。就162个案例的梳理来看，作为明显不当说理依据的法律原则主要有以下五个：过罚相当原则、公平原则、处罚与教育相结合原则、比例原则、合理性原则。现按照适用频次由高至低的顺序，就其具体适用方式说理如下：
（一） 过罚相当原则
在学理上，除个别学者外，多将过罚相当置于处罚公开公正原则之下。司法实践中，将过罚相当作为行政处罚基本原则对待却是一个非常普遍的现象。在分析样本中，以该原则作为罚款明显不当说理依据的达17个之多，占据着首位。其中，在援引实定法一般条款后进一步将其概括为过罚相当原则的有13例，单纯以过罚相当原则为说理依据的有4例。前者如曾丽娟诉广州市天河区食品药品监督管理局行政处罚案，二审法院在援引《行政处罚法》第4条第2款后，接着提出“过罚相当原则是行政处罚应当遵循的基本原则之一”。后者如乐某农产品开发有限公司诉嘉兴市南湖区市场监督管理局行政处罚案，二审法院认为“市场监管局对乐某公司处以罚款人民币2892600元时未综合考虑乐某公司的违法情节和社会危害程度，有违过罚相当的原则，明显不当”。该判决未明确援引一般条款，采用的是直接将过罚相当原则作为依据。
（二） 公平原则
与过罚相当原则一样，学界也多将其置于处罚公开公正原则中的公正原则之下。例如，有学者将公正原则解释为：“处罚必须以事实为依据，以法律为准绳；处罚轻重应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；防止行政处罚的偏私和畸轻畸重”，其中，“偏私”强调的便是处罚的横向公平问题。公平原则的要求，既包括形式公平，亦即“同案同罚”；也包括实质公平，亦即“不同案不同罚”。以公平原则作为明显不当说理依据的，包括明确以该原则为依据与以该原则之精神为依据两种类型。在案例样本中，涉及公平原则有13个，多以修改前的《行政处罚法》第4条第1款，即“行政处罚遵循公正、公开的原则”为实定法依据。其中，直接提及的有3个，间接适用的有10个。在延吉市林业局申请执行金淳吉林业行政处罚案中，法院援引《行政处罚法》第4条后，认定：“对本案的被执行人是每平方米10元标准处以罚款，违反了行政处罚应当遵循的公正公平原则，应对标准予以变更。”丹东欣泰电气股份有限公司与中国证券监督管理委员会行政处罚案二审行政判决书，在说明处罚是否不当时指出：“由于欣泰电气所举案件中违法行为的性质和情节与本案并不具有可比性，且中国证监会在那些案件中处理合法适当与否也非本案审查范围，因而欣泰电气认为中国证监会定性不当的主张不能成立。”该说理虽未提及公平原则，但实际上进行了是否存在“同案不同罚”而影响公平的考量。
（三） 处罚与教育相结合原则
该原则源自《行政处罚法》第6条，其主旨在于处罚要结合违法预防的需要。行政处罚作为一种法律制裁，须出于自然正义将违法后果加诸行为人，追求处罚与违法行为之间的均衡。同时，也需要进行维护公共利益的功利主义考量，将违法预防的需要参酌进来。在分析样本中，直接提及处罚与教育相结合原则的有9例，其中基于实定法一般条款提出的有6例，单独作为说理依据的有3例。在雷露诉郴州市道路运输管理处行政处罚案中，法院认为“根据《中华人民共和国行政处罚法》第5条的规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则”。鑫利达五金制造有限责任公司诉南皮县市场监督管理局行政处罚二审案中，法院认为：“对于鑫利达公司，既要坚持保护民营企业发展，又要体现教育与处罚相结合的原则……对其处以20万元罚款，在处罚数额的裁量上明显不当”。从所收集案例来看，将处罚与教育相结合原则作为说理依据的，集中出现于因明显不当而作出变更的判决中，体现出处罚谦抑的价值导向。
（四） 比例原则
比例原则最早是一个宪法原则，用以防止公权恣意、保护公民权利，后逐步被引入到其他法律部门。在大陆法系，比例原则也是行政法上的一个重要原则，系控制裁量权的核心工具。在提及比例原则的9份判决书中，单纯依据该原则说理的有7份，援引实定法规范并概括为此原则的有2份，其所援引的条款与过罚相当原则一样，均为修改前的《行政处罚法》第4条第2款。而且，从上述判决对于比例原则的解释来看，其含义也基本上与过罚相当原则相当。李良文诉海口市交通港航综合执法支队行政处罚案中，法院认为：“原告虽存在拒不配合被告现场执法的情形，但被告未提供证据证明原告存在应当从重处罚的情节，故本案不应适用从重处罚，应适用比例原则进行处罚”，即为单纯适用之例证。陈多新诉淮南市田家庵区市场监督管理局行政处罚二审案中，判决在援引前述条款后指出：“实施行政处罚应当遵循合理行政和比例原则，做到罚当其过”。尤其值得注意的是，唯一的一份处罚明显不当公报案例——陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚二审案，就单独援引了比例原则，而且对其内涵的解释与过罚相当原则相同：“行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过”。
（五） 合理性原则
传统上，合理性被视作与合法性相对称的一个概念，系指行政主体在法律范围内行使裁量权的原则性要求。合理性原则，在我国一般作为行政法基本原则来对待。在司法判决中，人民法院对这一原则的概括不尽相同，除了合理性原则外，还有的称为行政合理性原则、公正合理原则，等等。分析样本中有5例提及合理性原则，其中4例援引了修改前的《行政处罚法》第4条第2款、第5条，1例单独以该原则作为说理依据。在石传贵诉凯里市自然资源局行政处罚案中，法院在援引前述条款后，认为：“其罚款金额在该条规定的罚款金额幅度中属较重罚款，与原告的违法情节、程度等不符，其行政行为违反了行政合理性原则，明显不当。”在徐小强诉孟津县工商行政管理局行政处罚案中，二审法院认为：“被上诉人孟津县工商行政管理局仅因为上诉人徐小强违反了一个行政许可行为，就对其作出罚款204730元的行政处罚，没有全面考虑徐小强违法行为的性质、程度及后果，不具有合理性，违反了行政合理性原则，明显不当。”本案中，法院直接以合理性原则作为判断前提。人民法院对于该原则的解读，包括法律依据、分析视角等，有的与过罚相当原则几近雷同，有的则更接近比例原则。
除上述原则外，判决书用作说理依据的还有一些其他原则。譬如：在莒县奈伦橡胶有限公司诉莒县住房和城乡规划建设局行政处罚上诉案、潘成平诉和田县国土资源局处罚上诉案中，人民法院适用了信赖保护原则；在碧水源家电经营部诉宁乡县市场和质量监督管理局监督行政处罚上诉案中，人民法院选择了利益平衡原则。
五、法律原则之间的逻辑层次与说理选择
人民法院在论证处罚何以明显不当时，运用到的法律原则既有行政处罚法一般条款对应的原则，也有行政法一般原则。在不同案件中，法院对于一般条款背后法律原则在名称使用上不尽相同。以修改前的《行政处罚法》第4条第2款为例，有的将之概括为过罚相当原则，如舒尧佳诉上海市公安局浦东分局、上海市公安局行政处罚案；有的概括为比例原则，如吴青活诉海口市交通港航综合执法支队、海口市交通运输和港航管理局行政处罚案；有的概括为合理性原则，如石传贵诉凯里市自然资源局行政处罚案；有的同时概括为过罚相当原则、比例原则，如李毓华诉乐山市公安局市中区分局行政处罚案，等等。对于一般条款对应的法律原则究竟是概括为处罚实定法原则，还是行政法一般原则，抑或在援引处罚实定法原则的同时，还有无必要援引行政法一般原则，这影响的不单是说理的逻辑性与准确性，而且与说理规范性以及法律稳定性息息相关，不可不查。
（一） 法律原则之间的逻辑层次
台湾地区学者黄茂荣先生，以法律原则与实定法之间的关系为标准，将其存在状态分为三种：一是法律明文规定，直接存在于宪法和制定法之中；二是法律无明文概括，但可从条文内容归纳出来；三是法律规范既无明文，也无从由内容予以概括，仅作为实定法的规范基础之理念而存在。参照此种分类标准，作为处罚明显不当说理依据的法律原则可以区分为三个不同层次：行政处罚实定法原则、行政处罚概括性原则、行政法一般原则。
所谓行政处罚实定法原则，即《行政处罚法》《治安管理处罚法》一般条款直接规定或体现出来的原则，主要包括公开公正原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。这三原则对应法律条文分别为：现行《行政处罚法》第5条第1款、第2款及第6条，《治安管理处罚法》第5条。如前所述，实践中应用较多的公平原则或平等原则，实质上是公正公开原则的一个子原则。该原则重在透过处罚之间横向比较来促进个案正义，以“同案同罚”“不同案不同罚”为主要评判尺度。过罚相当原则强调个案权衡，为处罚之确定提供直接依据。处罚与教育相结合原则在很大程度上以处罚谦抑为目标，防止出现过度处罚。
行政处罚概括性原则，指的是行政处罚法虽未以一般条款加以规定，但可从多个规则性条款中提炼出来的体现立法目的与价值的原则。譬如《行政处罚法》没有专门条款明文规定一事不再罚原则，而该原则可从修改前的该法第24条及第28条的两个条款中提炼出来。此类原则的一个突出特点在于，其立基于法律规则，系对多个法律规则共通精神、宗旨的凝练，在指导规则正确适用方面具有重要价值。概括性原则多以实定法规则作基础，对概括性原则的违反在性质上属于形式违法。而处罚明显不当这种实质性违法行为，如直接以此类原则作为说理依据，可能落入“向一般原则逃遁”境地而受到诟病。实践中，确有诸如背反一事不两罚这种概括性原则而被人民法院采用明显不当标准审查的案件，如吴生广诉梧州市生态环境局、梧州市人民政府行政处罚案，山西安泰达房地产开发有限公司诉静乐县住房保障和城乡建设管理局、静乐县人民政府行政处罚二审案，等等。应该说，上述案件中所认定的处罚明显不当，乃形式违法之结果，绝非裁量之结果，因而不应作为是否构成处罚明显不当的说理依据。
行政法一般原则是在法律规范有限性的现实困境之下为应对纷繁复杂的行政现象而被引入到行政法中的，是对行政实施法律控制的兜底性根据。行政法一般原则主要作为行政法的非成文法渊源出现，既可能已经为宪法和法律加以明确规定，也可能来源于法官在裁判中的创造，还可能存在于公众的意识乃至法学家的经典著作之中。我国行政法法典化进程比较缓慢，行政法一般原则不少处于法律学说阶段，但不影响其作为司法说理的依据。正如有学者所言，在司法中运用法律学说，不仅可以为裁判说理提供理由来源，而且具有补充法律漏洞、创制法律规则以及创新法律学说的功能。比例原则与合理性原则，基本上是学界在参酌域外实定法规范与司法实践的基础上移植而来，其大致可以被纳入行政法一般原则的范畴。比例原则与合理性原则关系比较复杂，有学者认为二者在内涵、价值导向、位阶及适用范围上明显不同；也有学者认为比例原则实际上包含于行政合理性原则之中。一般说来，比例原则多为大陆法系所采用，而英美法系则多以合理性原则相称。考虑到二者在功能上趋同性及实践中被同等意义上使用，结合我国法的大陆法系传统及“合理性”使用泛化的现实，以比例原则取代合理性原则似乎更为适宜。
（二） 比例原则与处罚实定法原则的选择与适用
基于前述分析，作为罚款明显不当说理依据的法律原则，主要涉及两个层次：一是行政法一般原则，主要是比例原则；二是处罚实定法原则，包括公平原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。那么，处罚不当说理过程中，应如何处理这两类原则的适用关系呢？
根据毛雷尔教授的观点，比例原则系实体合法性判断标准之一，主要适用于负担行政行为，其着眼点是目的—手段之间的关系，强调作为实现某种目的（或结果）手段的措施，必须符合广义的比例性：一为妥当性，即所采取的措施可以实现所追求的目的；二为必要性，即除采取的措施之外，没有其他给关系人或公众造成更少损害的适当措施；三为相称性，即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例（狭义比例性）。我国台湾地区所持立场基本与此相同，只是将比例性的具体要求分别概括为三项子原则：适当性原则、必要性原则、狭义的比例原则。后者在我国内地已广为接受，在此沿用此种表述。
比例原则既为行政法一般原则，作为行政法组成部分的行政处罚法，包括处罚实定法原则，当然应受其拘束或者体现该原则。陈清秀教授认为，比例原则在台湾地区“行政罚法”上广泛适用，具体体现在三个面：处罚必要性原则或处罚谦抑原则，法定处罚额度之必要性，行政裁罚应符合个别案件的妥当性（即责罚相当原则）。同样，比例原则在我国内地处罚实践中也具有相当之影响。在正昌副食百货超市诉正阳县食品药品监督管理局行政处罚案中，法院援引修改前的《行政处罚法》第4条第2款后，紧接着结合个案情节指出：“被告对原告作出罚款85000元的处罚决定超过了其行使行政管理措施的必要性，手段和目的不具有相称性，对原告的侵害明显大于社会公共利益因此的获益。”该案说理过程引入比例原则三个子原则的痕迹十分明显。
现行《行政处罚法》第5条第2款旨在强调处罚须与个案情境相适应，与狭义比例原则或均衡原则旨趣相同，但适当性原则、必要性原则似乎难以从中找到直接依据。将该法第6条概括为处罚与教育相结合原则，在理论和实践上基本上无争议。处罚与教育相结合的原则强调的是处罚应当有限度，处罚须考虑预防违法的需要。此等意旨，不过是必要性原则在处罚领域的具体体现。如此看来，单独将现行法第5条第2款或者与第6条一起，解释为比例原则，不尽准确。按照实践中已行之有年的使用习惯，将第5条第2款（旧法第4条第2款）提炼为过罚相当原则更为合适。过罚相当原则、处罚与教育相结合原则，实乃比例原则在行政处罚领域的具体化，二者构成一般与特殊的关系。通常情形下，优先适用实定法原则；作为一般原则的比例原则，可对处罚实定法原则补充适用。目前，处罚实定法中尚且找不出与适当性原则相贴切的一般条款。如果有处罚涉及手段与目的的匹配性问题，即可补充适用比例原则。
（三） 处罚实定法原则之间的适用关系
如前所述，罚款明显不当说理中运用比较多的实定法原则主要是公平原则（或称平等原则）、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则。尽管这些原则的概括与提炼，与行政处罚原则的理论划分存在一定差异，但比较而言，来自司法实践的处罚实定法原则划分，在逻辑层次上更为清晰，更切合行政处罚实际。
过罚相当原则从纵向上评判处罚，侧重处罚与行为之间的均衡；平等原则、处罚与教育相结合原则，将处罚裁量评价依据由行为人、违法行为扩展至与外部其他违法行为及公共政策两个维度。详言之，平等原则要求以其他案件或相对人的处罚为参照，检讨处罚是否符合“同案同判”及“不同案不同判”的要求；处罚与教育相结合原则逸脱行为与责任均衡的单一视角，将处罚置于社会整体利益保护的宏观考量之中。如果说过罚相当原则设定处罚内在依据，那么，其他两个原则就是对处罚的一种外部限制。三个原则侧重点各不相同，在对处罚是否明显不当作出判断时，可视个案情形选择单独适用还是合并适用。笔者认为，可先依过罚相当原则，判断处罚是否与违法行为相称；再参酌相关案例或惯例考量处罚是否有违形式公平与实质公平；最后将处罚置于违法预防、公共政策背景之下，检视是否有过度之虞。
诚然，强调三个实定法原则之间的分工，并不否定三者之间的交叉与关联。法律原则之间存在重合，是一种十分正常的现象。例如：公共政策考量可能涉及违法行为之后果而被纳入过罚相当原则的考量因素之中，平等原则有时也被作为过罚相当的形成原因。但是，将个案情节涵摄于不同的一般条款或法律原则，其法律效果会有所不同。归于过罚相当原则，是作为处罚类型与额度确定之依据；相反，归于另两个原则，则是对应然处罚的一种“二次调整”。在个案中，对个案情节的定性，需要谨慎从事。
（四） 法律原则的援引方式
在确定个案说理的法律原则之后，接下来的问题就是在判决中如何援引法律原则，其中争议最大的莫过于援引实定法原则时是否需要一并援引一般条款。总体而言，应当根据不同法律原则与实定法条款的紧密程度之不同，选择不同的援引方式。
实定法原则的援引方式，有三种组合方案可供选择：单独援引一般条款、单独援引法律原则、二者一并援引。单独援引一般条款，亦即将实定法规范中的一般条款作为大前提，此等说理方式较为直观、比较符合人们思维习惯，还可有效避免因法律原则概括不同而带来的非议。但一般条款相对于法律原则而言，在表述上有显冗长，不利于准确把握条款背后的法律精神，阻碍处罚理念的推广与普及；而且，一般条款可能会受到字面表述之限制，导致其无法涵摄新型行政法现象。恰恰相反，单独援引法律原则，可消解单独援引一般条款所带来的上述弊端，却可能产生司法脱离现行法规范、法律规范被虚置之风险。一般条款与法律原则一并援引型，既严格从现行法规范出发，避免了因原则概括不同而引起的适用纷争；又提炼了该规范体现的法律原则，彰显了规范背后的法律精神与价值导向。这种援引方式在相当程度上有助于限缩法官自由裁量权，也为扩展一般条款的适用范围提供了可能，相应地，法律应对社会变迁的能力也会得到相应提升。
值得注意的是，有学者提出：采取不明确宣告具体是哪个原则的策略，不仅可以在形式上避免法官取代立法者之嫌，也有助于天天面对实际问题的法官，凭借自己对立法目的、基本法治要求、常理以及一般公平正义观念的理解程度，主动又谨慎地发掘行政法原则，而不必非要等到学理讨论成熟以及法官接触此类知识之时。此处，不明确法律原则的说理策略，不同于本文所归纳的间接援引法律原则方式。前者针对的是既有法律原则缺失之情形，而后者则建立在已有相应法律原则的背景之下。笔者赞同该学者作出的“法条主义之网”业已松动的判断，但不支持明示原则与不明示原则会对法官“法律发现”工作带来实质性影响的观点，而且担忧不明示原则的说理方式可能造成法官裁量恣意。
行政法一般法律原则作为说理依据，以无处罚实定法条款或法律规则可资援引作为前提。实定法所确立一般条款及其对应的法律原则终究是有限的，势必出现无法涵摄实践中处罚裁量结果不当的一些非典型情形，从而对相对人权利救济形成阻碍。此时，便出现了援引行政法一般原则的现实需要。以信赖保护原则为例，该原则系行政法上公认之一般原则，然在行政处罚实定法并无条款与之对应，但实践中确有可能出现因缺乏对当事人信赖利益的考量而导致处罚明显不当。在潘成平诉和田县国土资源局处罚上诉案中，新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院认定行政处罚决定明显损害了行政相对人潘成平为开垦土地的实际投入、经营管理的信赖利益。从说理逻辑看，此判决实际上援引了信赖保护原则。选择此类原则作为说理之依据，由于无实定法条款可引，只能直接或间接引用此等一般原则。当然，在直接援引与间接援引之间，笔者认为以直接援引为宜。
结语
在行政处罚诸手段中，行政罚款适用最为广泛。为适应纷繁的行政生态，固定数值式罚款已基本上被数值数距式、数值封顶式及乘数倍率式等罚款方式所取代。换言之，立法对于罚款统制的主要手段是设定罚款幅度，具体处以多少数额则交由行政裁量。罚款裁量不仅体现在罚款幅度内罚款数额之确定，而且体现在相关情节是否属于从轻、减轻情节的判断，以及从轻减轻的幅度之定夺。明显不当标准是司法控制罚款裁量的重要手段，为保证此等司法控制之效果，必须强调司法说理，合理选择并规范援引说理依据。
在案例梳理过程中，笔者心中原本有一个“奢望”——罚款处罚基于其金钱计量性优势，或许可为明显不当之判定提供更为直观之标准。遗憾的是，所有样本无一应证这一假定。尽管本文所分析的样本集中于有关罚款明显不当的行政判决书，实际上本文的研究结论在很大程度上同样适用于其他处罚手段。一方面，罚款与其他处罚手段性质相同，它们在法律适用与审查机制上没有实质性差别。另一方面，行政处罚决定往往涵盖多种处罚手段，有关罚款明显不当的说理可能同时也适用于同一决定书中的拘留、暂扣或吊销营业执照等其他处罚手段。
从案例文本看，行政处罚明显不当的撤销判决与变更判决在说理方式上并无明显区别，不过前者所占比例显高于后者。法院对于处罚明显不当倾向于作出撤销判决，一方面体现出了对分权主义的敬畏，另一方面也彰显了在撤销判决中增加明显不当标准的实际效果。然而，单就变更判决而言，以“明显不当”取代“显失公平”后，法院所采用的说理方式与论证方法未出现实质变化，似乎没有达到给法院带来审查便宜的预期。可以说，明显不当标准在司法实践中如何适用，绝不仅是一个名称改变的问题，有待于从理论与实践相结合的视角进一步挖掘、提炼其内涵，展开更深入、更细致、更准确的说理。
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