最高院裁判观点：被告未在答辩期内提出管辖权异议而是在庭审中以答辩理由提出，法院未就此作出裁定是否违反法律规定
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【裁判要旨】1.依法成立的合同自成立时生效，当事人对依法成立的合同应当依照诚实信用原则全面履行。对合同条款的理解有争议的，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为性质和目的、习惯以及合同签订情况，探求合同签订之时双方当事人的真实意思表示进行确定。2.《民诉法》第127条规定：“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。......”在法律规定的答辩期间内，被告未书面提出管辖权异议的问题，只是在庭审中作为答辩理由提出的，不应因此认为法院未就此作出裁定违反法律规定。
中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2020）最高法民终953号
上诉人（一审被告）：威宁彝族回族苗族自治县人民政府。
上诉人（一审被告）：威宁彝族回族苗族自治县自然资源局（原威宁彝族回族苗族自治县国土资源局）。
被上诉人（一审原告）：贵州弘景房地产开发有限公司。
上诉人威宁彝族回族苗族自治县人民政府（以下简称威宁县政府）、威宁彝族回族苗族自治县自然资源局（以下简称威宁县自然资源局或威宁县国土局）因与被上诉人贵州弘景房地产开发有限公司（以下简称弘景公司）合同纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2019）黔民初19号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月5日立案后，依法组成合议庭，通过阅卷、调查和询问当事人的方式进行了审理。本案现已审理终结。
威宁县政府上诉请求：1.请求撤销一审判决第二项，依法改判或发回重审；2.判令弘景公司承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：（一）一审判决认定事实错误。1.一审判决认定《威宁自治县招商引资协议》（以下简称《招商引资协议》）中的独立条款互为条件错误。《招商引资协议》涉及三部分内容，即“土地取得及移交”“优惠政策”“资产购买”，三部分合同标的种类、性质均不相同，系三种不同法律关系及三个单独对待给付，不存在任何牵连关系及关联履行，更不存在履行上的先后顺序；《招商引资协议》也没有设定任何上述条款之间互为履行条件的说明条款及约定履行顺序的条款；“土地取得及移交”和“资产购买”条款的真正权利义务人并不完全一致，威宁县政府仅对交地行为负有督促义务，“资产购买”部分的权利义务人则为威宁县政府和弘景公司。2.一审判决未准确认定《招商引资协议》中威宁县政府的合同义务，认定威宁县政府未履行主要义务与事实严重不符。就《招商引资协议》的约定，弘景公司在WN-2014-CL-003号地块（以下简称003号地块）已经完成开发的情形下，仍未支付二期土地出让金；威宁县自然资源局未如期交付WN-2014-CL-004号地块（以下简称004号地块），但弘景公司也未完成二期土地出让金的交纳义务；弘景公司没有实施《招商引资协议》约定的关于“优惠政策”部分土地项目的棚户改造及市政项目，威宁县政府既享有顺序履行抗辩权也不存在履行合同义务的基础；根据“资产购买”部分的约定，威宁县政府对弘景公司向其承诺出售的标的房屋进行一系列连环处置后，弘景公司违反合同约定拒绝按照约定价格出售房屋，而要求按照高于合同约定的价格标准购买房屋，严重影响威宁县政府与第三人安置补偿协议的履行。综上，威宁县政府因自身原因致使合同义务未履行的行为只有一项即004号地块的交付督促义务，弘景公司违约行为至少包含迟延缴纳土地出让金和拒绝履行房屋出售义务，弘景公司违约更为严重。3.一审判决将威宁县政府认定为交付土地的合同义务主体错误且前后矛盾。从法律层面，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，威宁县政府不具备交付土地的主体资格；从合同约定层面，弘景公司与威宁县自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，明确约定土地交付义务的主体为威宁县自然资源局。4.一审判决认定《招商引资协议》合同目的不能实现系事实认定错误。任何合同目的的实现需以合法性为前提，《招商引资协议》中关于出售003号、004号地块的配套土地因缺乏合法性且该部分条款存在权利瑕疵而不能成为合同目的；而其中关于房屋出售的目的具备履行的现实可行性，如弘景公司按照合同严格履行，该项合同目的能够实现。（二）一审判决适用法律错误。1.《招商引资协议》不满足《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的因迟延履行主要债务，致使合同目的不能实现的适用条件。“迟延履行”包括当事人明确约定迟延不接受、履行期限为必要因素、继续履行得不到合同利益，但威宁县政府不存在上述情形；最高人民法院公报案例（2016）最高法民再251号民事判决明确了该条的司法适用标准，即是否适用关键在于正确认定合同目的，避免对合同目的作出超越当事人真实合意的扩大解释。
威宁县政府不存在对合同主要义务均未履行的情形，因交付004号地块不是《招商引资协议》的全部合同义务，所以不存在全部合同目的不能实现的情形，威宁县政府对于交付004号地块仅负有督促义务，即使确实构成违约，与合同目的不能实现也没有因果关系；从遵循诚实信用原则以及维护交易稳定的角度考虑，在威宁县政府积极通过多种方式要求继续履行合同且存在继续履行条件的情况下，一审法院也应当支持继续履行合同而非解除合同。2.退一步讲，即使交付土地系威宁县政府的义务，但003号地块已经完成交付并履行了部分优惠政策，未交付004号地块和相关配套用地仅是威宁县政府的部分违约行为，不足以导致《招商引资协议》解除。003号地块上弘景公司的可得利益已经实现，虽弘景公司未交纳二期土地出让金，但也已办理《国有土地使用权证》；虽弘景公司未交纳003号地块的安全文明施工费，但也已办理《建设工程施工许可证》，以上都是威宁县政府积极履行《招商引资协议》义务的表现；《招商引资协议》的履行及违约救济均具有可分性，如果解除部分不构成合同主要条款的内容且标的物具有可分性，则可以部分解除合同。通过解除522427-2014-CR-019号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称019号合同）已经解决了未完成004号地块交付义务的问题，《招商引资协议》已达到部分解除效果，无需再行整体解除。3.全部解除《招商引资协议》将导致“资产购买”条款丧失履行基础，弘景公司承诺出卖给威宁县政府的房屋已满足出售条件，但其现要求提高价格，并将预留安置商铺向案外人出售获取高额利润，严重损害威宁县政府的合法权益和合理信赖，将弘景公司从应当履行的义务中解放出去，不符合合同履行的公平原则和诚信原则。（三）一审判决遗漏关键证据有失公正。威宁县政府在一审中提交的第五组证据能够证明《招商引资协议》约定的住宅及商业用房购买价格符合当时的市场公允价，且足以反驳弘景公司主张的“资产购买”条款履行需以优惠政策条款落实为前提的主张。（四）一审判决回避对威宁县政府提交的第二、三、四组证据的认定，曲解证明目的。该三组证据系证明“资产购买”条款的履行以及弘景公司向威宁县政府提供选房图纸及威宁县政府根据选房图纸对被拆迁人安置的详细过程，而一审判决将其与威宁县政府是否承担拆迁安置义务相关联，侵害了威宁县政府的合法权益。（五）一审判决回避关键问题认定。“优惠政策”条款以协议方式对一号地块、二号地块进行出让，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条的效力性强制性规定，应为无效条款，一审判决未全面审查合同效力，概括性地判决解除《招商引资协议》不当。（六）威宁县政府已另案起诉要求继续履行合同，该问题并非本案争议焦点，本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的一案应以另案裁判结果作为依据的中止审理情形，一审法院裁定驳回威宁县政府的中止审理申请错误。
弘景公司辩称，（一）威宁县政府违约，未履行《招商引资协议》中所约定的义务，而弘景公司无任何违约行为，一审法院认定威宁县政府主要义务均未履行无误。1.就土地取得及移交部分的履行情况看，威宁县政府明确承诺案涉土地限期净地交付，从未提及仅是“督促”或是“协助”。《招商引资协议》是在威宁县政府所属职能部门威宁县自然资源局已发生未按时交地的违约情形下签订，威宁县政府作为威宁县自然资源局的上级综合主管部门出面协调解决违约问题，二者之间系决策与执行的隶属关系，弘景公司对威宁县政府享有当然的合理信赖。但威宁县政府并未兑现承诺，特别是在一审诉讼中明确表示004号地块已经无法交付，构成严重违约。《招商引资协议》第三条第二款明确约定弘景公司缴纳剩余土地出让金102500000元，该笔款项是指003号、004号地块剩余土地出让金的总和。截至目前004号地块仍未交付，因此上述款项未达付款条件，在双方未变更合同条款的情况下，弘景公司未予支付并未违约。2.就优惠政策部分的履行情况看，从《招商引资协议》签订的根本目的来讲，优惠政策的落地系全面履行合同义务的重要组成部分和先决条件，不能将优惠政策的落实与合同整体履行义务割裂开来，即威宁县政府不应具有先诉抗辩权。所有优惠政策至今无一落实，威宁县政府所称协助办理《国有土地使用权证》及《建设工程施工许可证》并不在上述优惠政策范围内。3.就资产购买部分的履行情况看，弘景公司按《招商引资协议》的约定为威宁县政府预留了安置拆迁户的房产，并积极与威宁县政府沟通，要求威宁县政府立即购置房产用于安置拆迁户，但威宁县政府却以实际行动表示不愿购买，至今未与弘景公司签订任何购买协议。对其在未与弘景公司协商的情况下与拆迁户签订拆迁补偿协议，并私自许诺安置房产面积、面宽及位置等并不能证明其积极履行了房产购置义务。（二）《招商引资协议》中关于优惠政策的约定未违反法律法规效力性强制性规定。《招商引资协议》第四条第二款已明确约定出让方式是按照国家相关土地政策进行出让，弘景公司若想取得该土地必然要依法通过招投标程序进行公开竞拍，并缴纳出让金，绝非威宁县政府私自将一号、二号地块许诺给了弘景公司。其他优惠政策更未存在任何违反法律法规效力性强制性规定的情形。（三）《招商引资协议》的合同目的不能拆分理解，即使拆分，也非威宁县政府上诉理由中所主观臆断的合同目的。《招商引资协议》签订的背景是威宁县自然资源局逾期交付003号、004号地块，弘景公司签订《招商引资协议》的目的只有一个，就是为了保证上述两个地块项目的顺利开发。1.弘景公司携大量资金、设备、人员、技术等入驻威宁彝族回族苗族自治县（以下简称威宁县）从事房地产开发，产生了巨大成本，为保障项目顺利开发、及时动工，才约定期限移交净地。2.《招商引资协议》中的优惠政策部分约定的最终目的，也是为保证项目顺利开发创造有利条件。3.《招商引资协议》中的资产购买部分的约定一是保证拆迁户能妥善安置，避免给开发建设及后期运营产生阻碍；二是能在项目建设初期获得威宁县政府的拆迁安置房屋购置款后，及时补充资金，以投入到004号地块及配套的一号、二号地块的开发建设中去。（四）威宁县政府不履行合同义务，严重违约，致使合同目的无法实现，《招商引资协议》应依法解除。威宁县政府根本没有履行合同义务，致使003号地块逾期一年开始建设，004号地块及配套地块的开发更是直接搁浅，最终导致合同目的不能实现。故弘景公司有权解除《招商引资协议》。（五）如果依照威宁县政府的主张，仅解除对威宁县政府不利的“土地取得及移交”部分的条款，认定对威宁县政府不利的优惠政策部分的条款无效，仅保留对威宁县政府有利的资产购买部分的条款，有违公平正义。
威宁县自然资源局上诉请求：1.请求撤销一审判决第三项及第四项，依法改判或发回重审；2.判令弘景公司承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：（一）一审判决认定事实错误。1.004号地块延期交付违约金的起算时间即使不考虑《招商引资协议》已做的延长，至早也应当从2014年9月16日开始起算，一审判决自2014年6月18日开始计算与合同约定严重不符。2.弘景公司在要求解除合同的情形下，依照019号合同第三十七条的约定，仅能选择威宁县自然资源局双倍返还定金及赔偿损失，而不能主张1‰/日的违约金。（二）一审判决法律适用错误。1.004号地块延期交付违约金的请求部分超过诉讼时效，弘景公司主张合同解除应当由威宁县自然资源局承担赔偿损失的违约责任而非支付违约金，019号合同第三十七条约定的延期交付土地的违约金应按日计算，属于“继续性违约金”，应当以每个个别债权分别适用诉讼时效。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法总则>诉讼时效制度若干问题的解释》第三条的规定，弘景公司于2019年3月27日提起诉讼，而2016年3月27日之前的违约金已超过诉讼时效，弘景公司已丧失对该部分违约金的胜诉权。2.弘景公司请求自2014年9月16日计算违约金，但一审判决从2014年6月19日开始计算延期交地违约金超出弘景公司诉讼请求范围，违反民事裁判“不告不理”原则。3.根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定，违约金的性质是“以补偿为主，以惩罚为辅”，衡量违约金是否过高的最重要标准是违约造成的损失，一审判决在弘景公司未提供证据证明威宁县自然资源局迟延交付土地为其造成损失的前提下，要求威宁县自然资源局承担高标准的违约金，过度保护了弘景公司利益、过分加重了威宁县自然资源局的违约责任。4.一审判决在弘景公司未完成诉讼时效中断举证责任的情形下，将弘景公司提交的《关于威宁盛世阳光项目建设中期望政府解决的几个问题的请示》（以下简称《请示》）作为认定弘景公司主张土地违约金诉讼时效中断事由的依据错误，弘景公司未提供证据证明在《请示》上签字的签收人系威宁县自然资源局的法定代表人、主要负责人、负责收发信件的部门或者被授权主体；违约金承担主体是威宁县自然资源局而非威宁县政府，根据合同相对性原则，弘景公司向威宁县政府提交的《请示》不能引起诉讼时效中断；同时，一审判决认定003号地块已于2015年8月5日全部交付，弘景公司在知晓威宁县自然资源局存在部分迟延交付违约行为的情形下怠于行使权利，直到2019年3月27日才提起诉讼，不应得到支持。5.一审判决关于003号地块的违约金认定与004号地块适用相同标准，显失公平。即使不存在诉讼时效届满的问题，003号地块依照合同约定如期交付了92.6%的土地，仅涉及7.4%的土地存在迟延交付的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条规定，应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量。004号地块系100%未予交付，对003号地块延期交付适用与004号地块相同的违约责任标准显失公平。6.在认定003号地块违约金的过程中，威宁县自然资源局已经完成了分期交地的举证责任，弘景公司如主张分期交地对土地的整体开发利用产生了影响，则应由弘景公司承担举证责任，一审法院将“证实弘景公司在2015年8月5日前不受影响地对整块土地进行整体开发建设”的证明责任分配给威宁县自然资源局错误。（三）一审法院未依照《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》第一条的规定对弘景公司故意虚增诉讼标的额、恶意规避级别管辖进行审查。
弘景公司辩称，（一）威宁县自然资源局逾期交付004号地块，应按约支付违约金。019号合同第三十七条并未约定逾期交地所承担违约责任所谓的两种情形，从未提及只有在要求继续履行合同的情形下才能主张违约金，该条明确约定“由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的”，就应当支付违约金。（二）威宁县自然资源局逾期交付003号、004号地块所应承担的违约金并未过诉讼时效。1.逾期交地每日的违约金不能简单理解为一个独立债权，不能单独计算诉讼时效。逾期交地违约金是根据违约行为持续发生的状况而累加计算的，弘景公司可以在该项整体权利没有能实现时提出主张。同时，合同仅约定了违约金的计算方法，并没有约定违约金的支付期限。对于没有支付期限的债务，弘景公司可以随时主张，除非威宁县自然资源局明确表示不履行。2.即便逾期交地违约金存在诉讼时效问题，《请示》能够中断诉讼时效。《请示》已经时任威宁县政府文书处负责人的李继和签收，证明威宁县政府已经收到该《请示》，威宁县政府在《招商引资协议》中已经间接承认威宁县政府是交地的责任主体；威宁县自然资源局作为威宁县政府下属的一个管理部门，各项工作均受威宁县政府直接管理，结合《招商引资协议》第五条第一款、第三条第二款的约定，威宁县政府与弘景公司直接对接工作，在弘景公司作为民营企业对县政府及其组成部门内部运作并不十分清楚的情况下，将相关文件通过县政府文书处处理，已尽合理注意义务。威宁县政府收到该《请示》便意味着威宁县自然资源局收到《请示》。（三）结合损失状况、预期利益、双方过错程度等综合来看，一审法院判断逾期交付003号、004号地块的违约金标准较低。1.威宁县自然资源局逾期一年交付003号地块，特别是未妥善安置该土地上的拆迁户，致使拆迁户占据最有价值的商铺，至今长达四年之久；未得到妥善安置的拆迁户还干扰商场开业，扰乱商场装修施工，致使大量租户退租；威宁县政府和威宁县自然资源局在一审庭审中明确表示004号地块因规划调整无法交付，弘景公司因此损失预期利益数千万元以上，同时造成004号地块佣金、设计费、契税、印花税等损失。2.就双方过错程度而言，弘景公司是威宁县政府招商引资进驻的，通过合法程序取得土地使用权后按约支付了第一笔土地款，但威宁县政府和威宁县自然资源局一再逾期交付土地，存在重大过错。综合考虑上述因素，一审判决确定的违约金标准较低。至于威宁县自然资源局在上诉中称003号地块按期交付了其中92.6%的问题，没有任何证据支持。（四）弘景公司不存在所谓故意虚增诉讼标的额、恶意规避级别管辖的情况。弘景公司诉讼请求中所主张的违约金、退还土地款、各类损失赔偿均合法合理且有证据支撑，特别是威宁县政府严重违约致使拆迁户得不到安置的问题，已经困扰弘景公司六年之久，弘景公司万般无奈才诉至法院。威宁县政府和威宁县自然资源局的严重违约行为给弘景公司造成的损失远不止诉讼请求中的金额。
弘景公司向一审法院起诉请求：1.判令解除019号合同及《招商引资协议》；2.判令威宁县政府、威宁县国土局向弘景公司支付逾期交付003号地块的违约金21121650元（每天的违约金按已付土地款56475000元的1%计算，自2014年9月16日起计算至2015年10月1日止）；3.判令威宁县政府、威宁县国土局向弘景公司赔偿未交付004号地块的损失75204850元（该损失计算标准参照合同违约金条款之约定计算：每天的违约金按已付土地款46025000元的1‰计算，自2014年9月16日起计算至威宁县政府、威宁县自然资源局退还已付土地款时止，现暂计至2019年9月30日）；4.判令威宁县政府、威宁县国土局立即退还弘景公司004号地块出让价款46025000元；5.判令威宁县政府、威宁县国土局赔偿弘景公司004号地块拍卖佣金3482000元，案涉项目二期、三期方案设计费986289元，排污费56357元，契税1765100元、印花税29358元，该项共计6319104元；6.判令威宁县政府、威宁县国土局按市价支付弘景公司预留安置房产购置款共计：121119465元（暂按住房3500元／㎡，共1555.99㎡；商业用房50000元/㎡，共2313.47㎡计算）或判令弘景公司无义务提供任何安置房产；7.判令威宁县政府、威宁县国土局赔偿弘景公司案涉项目内商户租金损失共计约：30880000元（根据租金及租期计算得出）；8.判令威宁县政府、威宁县国土局对上述债务共同承担连带还款责任（上述债务金额共计300670069元）；9.判令威宁县政府、威宁县国土局承担本案诉讼费。
一审法院认定事实：2014年4月25日，威宁县政府为拍卖003号、004号地块，委托贵州汉海拍卖有限公司进行拍卖。《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第九条第一款载明：“本次出让地块按现状进行拍卖，地块自公告之日起在其所在地展示。出让人和拍卖人不集中组织现场踏勘，竞买人可自行对出让地块进行现场踏勘，也可以联系出让人或拍卖人进行现场踏勘。”第六款载明：“本次拍卖的宗地竞得人在支付首期价款后，由出让人实施宗地内地上附着物的拆迁工作。”《威宁自治县人民政府关于WN-2014-CL-003号、004号地块拍卖的函》第一条载明：“县政府承诺竞拍后竞得人办理完相关拍卖手续并签订《国有建设用地使用权出让合同》4个月内交付净地。”
2014年5月16日，弘景公司原股东蒋勤丰分两笔向贵州汉海拍卖有限公司汇款3000000元、5000000元，银行回单用途一栏载明为土地拍卖信誉金。2014年5月19日，弘景公司原股东蒋勤丰竞得003号、004号地块，并就003号、004号地块分别与威宁县国土局、贵州汉海拍卖有限公司签订了《拍卖成交确认书》，该两份《拍卖成交确认书》载明：003号地块成交价为112950000元，004号地块成交价为92050000元，竞得人应在拍卖成交当日内按成交价的4%向贵州汉海拍卖有限公司交纳拍卖佣金。
2014年5月19日，弘景公司竞得003号、004号地块，并与威宁县政府、贵州汉海拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，该《拍卖成交确认书》第三条约定：“竞得人应在拍卖成交当日内按成交价的4%向贵州汉海拍卖有限公司交纳拍卖佣金。”
2014年7月16日，弘景公司与威宁县国土局分别签订018号、019号合同。018号合同主要约定：第四条本合同项下出让宗地编号为WN-2014-CL-003，宗地总面积12992.6平方米。......第六条出让人同意在2014年9月16日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件:......（二）现状土地条件五通一平。......第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币112950000元。第十条：受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期56475000元，付款时间：2014年6月16日之前。第二期56475000元，付款时间：2014年11月18日之前。019号合同主要约定：第四条本合同项下出让宗地编号为WN-2014-CL-004，宗地总面积7619.8平方米，......第六条出让人同意在2014年9月6日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：......（二）现状土地条件五通一平。第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币92050000元。第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：......（二）按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期46025000元，付款时间：2014年6月18日之前。第二期46025000元，付款时间：2014年11月15日之前。上述两份《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条均约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”
2014年6月19日，威宁县财政部门向弘景公司出具收据两张，载明为收到003号地块转让价款56475000元及004号地块转让价款46025000元。2014年11月24日，弘景公司（乙方）与威宁县政府（甲方）签订的《招商引资协议》第三条第二款约定：“乙方已竞得的项目用地，依据拍卖文件及根据《国有土地使用权出让合同》交地时间规定，甲方已逾期，现再次承诺保证在2014年12月30日前全部将净地移交给乙方使用。甲方净地交付后3个月内乙方缴纳剩余土地出让金人民币壹亿零贰佰伍拾万元整。”第四款约定：“土地移交时必须符合土地移交条件，并达到‘五通’（给水、排水、电、通信、路）的标准。”第四条约定相关优惠政策如下：“1、一号地块约25亩（农贸市场）、二号地块约4.5亩（人社局、畜牧局）并入乙方项目做整体开发，并由乙方承担该一、二号土地上除威宁自治县辖下的行政机关、事业单位公产外的私产部分的拆迁安置费用，具体拆迁安置费用按照《威宁自治县城市规划建设区房屋及土地征收补偿安置方案》（威府发【2011】32号）的标准执行，具体安置协议签订前由乙方和征拆部门进行确认。一、二号地块乙方除按上述规定承担拆迁安置费用外，另向甲方缴纳5万元／亩土地出让金，乙方即取得该一、二号地块的国有土地使用权，甲方负责给乙方办理国有土地使用权证，不再收取其它任何费用。2、甲方按照国家相关土地政策将土地一号、二号出让给乙方，乙方缴纳土地出让金后。甲方将该土地出让金每亩扣除5万元以后在10个工作日内将其剩余部分以奖励的形式全额奖励予乙方用于项目基础设施建设。3、乙方按照政府及相关部门准许的项目规划安置农贸市场。原市场内商铺安置在与新建农贸市场同一楼层，且位于新建农贸市场周边。4、老城区街心花园（人民路与建设路交叉口）地下通道为政府公用性市政建设工程，按照甲方城市规划委员会的规划许可，由甲方负责施工建设手续办理和施工协调工作。由乙方负责工程建设及投资。地下通道的商铺产权归乙方所有，乙方可自行销售，甲方负责办理相关合法产权手续，销售所产生的费用由乙方承担。5、该项目按《威宁自治县文化旅游重点特色项目扶持优惠办法》(威委办字【2014】53号）和《威宁自治县棚户区改造工作方案》(威府通【2014】58号）中规定的标准执行优惠政策。6、甲方承诺，若当年棚户区改造的国家补助标准低于5万元／户的，甲方以补足5万元／户的标准予以补助给乙方；若当年的国家棚户区改造补助标准高于5万元／户的，采用国家标准补助给乙方；补助户数不低于400户。乙方须将该项补助资金用于棚户区改造基础设施建设。7、甲方将乙方项目列为2015年城市棚户区改造项目暨威宁自治县文化旅游重点特色项目，相关单位按照城市棚户区改造项目和威宁自治县文化旅游重点特色项目的标准办理相关手续。8、甲方将乙方项目列入城市节能清洁能源项目，并积极向上级部门争取项目及资金，给予支持。9、甲方负责将乙方项目列入贵州省100个城市综合体，并积极争取政策及资金支持。10、甲方负责积极争取将乙方的市政基础项目列入国家和省市政基础设施项目。”合同第六条还约定：“1、甲方因征地拆迁安置的需要，需在乙方开发的项目中购买部分房产对被拆迁人进行安置。2、甲方在乙方处购买的住房，按2680元／㎡的标准计算。3、......购买的安置商业用房，在1600㎡（含本数）内按8600元／㎡的标准执行，超过1600㎡的按乙方在威宁自治县房产局登记备案的同地段均价进行购买。”第七条约定“如果任何一方违反本合同的约定，则构成违约。违约方应向对方承担违约责任，赔偿对方因违约方的违约行为而受到的全部损失，但不包括预期可得利益损失”。
2014年7月10日，弘景公司就盛世阳光商业中心的建设与案外人重庆市建筑工程设计院有限责任公司、重庆市贝力建筑规划设计院有限公司签订《建设工程设计合同》约定：弘景公司委托重庆市建筑工程设计院有限责任公司、重庆市贝力建筑规划设计院有限公司对弘景公司盛世阳光商业中心进行设计，建筑面积200000平方米，每平方米费率为20元，估算设计费约4000000元。弘景公司方提交的银行流水显示，案外人彭肇龙于2015年6月24日向重庆市贝力建筑规划设计院有限公司支付600000元，款项用途显示为设计费；2014年7月1日由案外人曾明聪向重庆市贝力建筑规划设计院有限公司支付300000元，款项用途显示为设计费；2014年12月31日，案外人曾明聪向重庆市贝力建筑规划设计院有限公司支付300000元，款项用途显示为设计费；2014年12月29日，案外人曾明聪向重庆市贝力建筑规划设计院有限公司支付200000元；2016年3月29日，本案弘景公司向重庆市贝力建筑规划设计院有限公司支付150000元，款项用途显示为设计费；2015年12月10日，本案弘景公司向案外人占学华转账支付300000元；2016年7月1日，弘景公司向案外人占学华转账支付100000元，款项用途显示为货款；2018年9月21日，弘景公司向案外人占学华转账支付400000元，占学华出具收据载明收到该400000元；2018年9月20日案外人占学华向弘景公司方出具收据，载明收到弘景公司方设计费70000元。后弘景公司提交了上述二设计院、彭肇龙及曾明聪出具的三份书面《情况说明》，证明彭肇龙、曾明聪是弘景公司方股东，其向上述二设计院支付的费用均为设计费。“占学华”和“詹学华”为同一人，是重庆市贝力建筑规划设计院有限公司处理弘景公司方建设工程设计项目的具体负责人。综上可知，弘景公司共支付设计费2420000元。
2014年6月25日，弘景公司向威宁县税务机关支付契税5150000元，税率3%。2015年4月15日，弘景公司向威宁县税务机关支付100873.33元，税率0.05%。2015年3月13日，威宁彝族回族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称威宁县住建局）向弘景公司下达停工整改通知书，要求其按建设程序申办安全监督手续及施工许可证，进行整改并报威宁县住建局建筑施工安全监督部门复查合格后方可施工。
2015年4月5日，威宁县住建局作出《关于盛世阳光项目未按建设程序办理施工许可手续停工整改的通知》，主要内容为：由于弘景公司未按2015年3月13日的停工整改通知书内容进行整改，处理结果如下：1.停工整改。2.责令其按照建设程序完善建设手续，缴纳规费，并将存在的问题和安全隐患整改，整改完毕，并经监督人员复查合格后方可开工。
2015年6月4日至2016年9月26日期间，弘景公司因拆迁工作未完成、土地未交付等问题多次向威宁县政府请示及催告。其中2016年9月26日《请示》的第三点中载明：依据贵我双方签订的上述两地块《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条规定，政府需向我司支付违约金6150000元。2016年4月18日《关于“盛世阳光”项目土地出让金催缴回复函》的第一点载明：“......但事实是‘522427-2014-CR-018’合同所涉地块于2015年9月16日才拆完最后一栋民房……”一审庭审中，威宁县自然资源局负责人出庭说明，最后一次交付是2015年8月5日，弘景公司予以认可。
另，在一审庭审中查明，004号地块由于城市规划的调整，至今没有进行交付，《招商引资协议》中约定的25亩及4.5亩土地，现也未进行相关出让及交付。
另查明，2019年1月18日，中共威宁县委、县政府作出威委[2019]7号《关于威宁彝族回族苗族自治县机构改革的实施意见》，该意见中将威宁县国土局的职责以及相关局的职责合并，组成威宁县自然资源局。
本案中，威宁县政府及威宁县自然资源局向一审法院申请中止本案审理，理由主要为：威宁县政府已向人民法院另行提起诉讼要求弘景公司按照协议履行拆迁安置义务，本案需以该案件的审理结果作为本案判决的依据。
一审法院认为，弘景公司是否有对拆迁户的拆迁安置义务涉及本案《招商引资协议》能否解除的争议问题，是本案的审理范围，不需依靠其他案件的审查结果，应在本案中进行判断。故对其中止审理的请求不予支持。
综合双方当事人的诉辩，本案的争议焦点为：一、019号合同应否予以解除及解除后的法律后果；二、018号合同履行中威宁县国土局是否有违约行为？如存在违约行为，违约行为如何承担？三、弘景公司主张的商铺租金损失是否应予支持？四、本案《招商引资协议》是否属于民事案件的受理范围，应否予以解除？五、本案中威宁县政府应否承担连带责任？
关于019号合同应否解除及解除后的法律后果的问题。一审法院认为，019号合同是弘景公司与威宁县国土局双方基于自愿签订的合同，未违反法律法规规定，为合法有效的合同，应受法律保护。本案中，双方在合同约定威宁县国土局应当于2014年9月16日向弘景公司交付净地，弘景公司诉称案涉地块至今未予以交付，在庭审中威宁县政府、威宁县国土局也表示因为规划变更，已经不可能交付004号地块，故019号合同已经不可能履行，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：......（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”之规定、第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”之规定，威宁县政府、威宁县国土局应当退还弘景公司已交付的004号地块出让价款46025000元。
关于解除合同后，弘景公司能否按照《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的规定主张违约金的问题。一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”违约金条款应属于结算和清理条款，合同解除后，不影响守约方主张违约金。双方在合同中约定：“出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价的1‰向受让人给付违约金，......”威宁县自然资源局辩称若要继续履行合同可主张违约金，若解除合同只能主张赔偿损失。一审法院认为，是否支付违约金的前提是相对方是否存在违约的事实，其前提并非是须继续履行合同。就本案而言合同的解除并不影响威宁县国土局严重逾期交地的违约事实，根据合同约定，因其违约即逾期交地，理应承担合同约定的违约金。合同约定的违约金为日1‰，年化利率为36%，威宁县自然资源局庭审中辩称该违约金约定过高，请求调低。一审法院根据合同的履行状况、双方过错程度、弘景公司损失大小等因素综合考虑，酌情将该违约金调整为威宁县政府按弘景公司已支付出让金46025000元为基数、以同期银行贷款利率的2倍为标准自2014年6月19日计算至款项付清之日止。另，自2019年8月20日起，中国人民银行已经授权全国银行间同业拆借中心于每月20日（遇节假日顺延）9时30分公布贷款市场报价利率，中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消，因此，关于此部分的违约金，一审法院确定为：以弘景公司已支付出让金46025000元为基数按照同期银行贷款利率的2倍计算，计算期间为从2014年6月19日计算至2019年8月19日，2019年8月20日起，以弘景公司已支付出让金46025000元为基数按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的2倍计算至全部款项付清之日止。弘景公司诉请要求威宁县政府、威宁县国土局赔偿004号地块佣金、设计费、契税、印花税损失，因威宁县国土局严重违约致使004号地块至今未交付，最终导致合同解除，《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”所以弘景公司主张的有关004号地块上的佣金、设计费、契税、印花税损失问题，因一审法院已经支持了相关违约金，此部分损失已经由违约金进行了弥补，故对此部分损失，不予支持。至于弘景公司诉请要求威宁县政府、威宁县自然资源局赔偿004号地块排污费损失，因其主张排污费并未提供相应法律法规、政策等依据，且弘景公司所提供排污费缴款书中并未载明是为003号、004号地块所缴纳的，因此对该排污费损失一审法院不予支持。
关于018号合同履行中威宁县国土局是否有违约行为，如存在违约行为，违约行为如何承担的问题。一审法院认为，018号合同是弘景公司与威宁县国土局双方基于自愿签订的合同，未违反法律法规规定，为合法有效的合同，应受法律保护。在该合同第六条中约定威宁县国土局应于2014年9月16日前交付案涉地块，后与威宁县政府签订的《招商引资协议》中，威宁县政府承认交地时间已经逾期，并保证在2014年12月30日前将净地交付给弘景公司。本案中，双方认可003号地块是边拆边进行交付，根据威宁县自然资源局申请的证人提供的证人证言证明，003号地块是在2015年8月5日拆迁完毕，弘景公司提供了《关于“盛世阳光”项目土地出让金催缴回复函》证明003号地块是在2015年9月16日拆完最后一栋民房的，但该回复函并无威宁县国土局签收确认。因此根据证人证言，一审法院认定003号地块于2015年8月5日拆迁完毕并交付，威宁县国土局构成逾期交付土地，存在违约的情况。
其次，关于违约时间的起算问题。一审法院认为，根据审理查明的事实可知，双方的《招商引资协议》中对交地的时间进行了变更，将交地时间从2014年9月16日延期至2014年12月30日，但从该《招商引资协议》的内容可以看出，弘景公司同意延期的意思表示是基于《招商引资协议》中约定的威宁县政府将给予弘景公司大量的优惠政策并且低价配套其他用地的基础上方能豁免相关违约责任，且一审法院将在之后具体论述该《招商引资协议》属应予解除之合同，而违约责任在于威宁县政府。故双方关于同意交地时间延迟至2014年12月30日的约定由于该合同的解除而不能发生效力，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”、第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”之规定，弘景公司主张应从2014年9月16日起计算相应的违约金的诉讼主张应予支持。
第三，关于违约金的计算基数问题及计算期间。一审审理过程中，威宁县政府、威宁县自然资源局抗辩称，对于003号地块在2014年9月已交付92.6%，即便认定其存在违约也应当以未交付部分为违约金计算的基数。一审法院认为从审理查明的事实可知，弘景公司在2015年3月13日的施工行为被威宁县相关职权部门进行了责令停工，不能因此而认定弘景公司已实际获得出让的003号地块而进行完整的开发建设行为，且从一审庭审查明的事实来看，威宁县自然资源局出庭的证人表示最后一次土地的交付为2015年8月5日，考虑土地开发的整体性和连续性，以及未拆迁部分对于弘景公司整体利用土地的影响，一审法院认为，虽然威宁县政府、威宁县自然资源局抗辩称在2014年9月份已交付了003号地块的92.6%，但该事实并无直接证据予以证实，且即便该抗辩成立，基于本案中交付的标的物为土地，系用于整体开发的用途，没有证据证实弘景公司在2015年8月5日前不受影响地对整块土地进行整体开发建设，故对于违约金的计算基数，仍应严格依照合同约定，以弘景公司已交付的土地款56475000元为基数从2014年9月16日起计算至2015年8月5日止。
第四，关于违约金的计算标准问题。一审法院采取与004号地块违约金相同的计算标准，在此不再赘述。因此，依照审理查明的事实和一审法院关于004号地块违约金的调整论述，威宁县政府依法应承担的违约金为依照56275000元为基数按同期银行贷款利率的2倍计算，计算期间为从2014年9月16日至2015年8月5日。
第五，关于威宁县自然资源局抗辩称003号、004号地块违约金已过诉讼时效的问题。一审法院认为，根据弘景公司提交的证据显示，2016年9月28日，弘景公司已向威宁县政府催告其支付违约金。在弘景公司向一审法院提交与威宁县政府之间的往来函件《请示》的第三条第三款载明：依据双方签订的关于上述两地块的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条规定，威宁县政府需向弘景公司支付违约金6150000元。该函件落款时间为2016年9月26日，威宁县政府签收时间为2016年9月28日，弘景公司主张威宁县政府、威宁县自然资源局逾期交付003号地块违约金的时效因主张权利发生时效中断的后果，故应从2016年9月28日起重新起算诉讼时效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法总则>诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定：“民法总则施行之日（2017年10月1日），诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”本案应适用《中华人民共和国民法总则》三年诉讼时效之规定，即到2019年9月28日方过诉讼时效。但在2019年3月28日，弘景公司已起诉，该诉讼时效再次中断。因此，003号地块违约金未过诉讼时效。因004号地块至今尚未交付，违约行为持续至今，不存在超过诉讼时效的问题。
关于弘景公司主张的商铺租金损失是否应当计算以及如何计算的问题。本案中，弘景公司主张威宁县政府、威宁县国土局赔偿其所涉项目内商铺租金损失共计121119465元。一审法院认为，本案中，弘景公司并未提供该121119465元的计算方式，且威宁县政府、威宁县国土局与该损失发生之间无直接的因果关系，弘景公司要求其赔偿损失无法律依据，对于该项主张一审法院不予支持。
关于《招商引资协议》是否属于民事案件的受理范围，应否予以解除的问题。一审法院认为，本案中《招商引资协议》属于民事案件受理范围，理由如下：1.从协议主体地位来看：该协议一方主体虽然为县政府，但协议双方并不存在行政管理关系，协议双方并非管理者与被管理者的关系，是基于平等民事主体之间签订的互利共赢的协议。2.从协议签订过程来看：该协议的签订是双方反复磋商、谈判、博弈的结果，缔约双方地位平等。3.从协议双方权利义务来看：协议确定了平等民事主体之间的民事权利义务，并未约定县政府享有行政优益权，符合等价有偿原则。4.特别是从协议中的优惠政策来看，优惠政策并非县政府行使了某种行政权利，也并非县政府对弘景公司的行政许可。即使在协议中威宁县政府承诺将“农贸市场”25亩土地及“人社局、畜牧局”4.5亩土地作为项目配套出让，但其也仅是作为国有资产的权利人对所辖行政机关及事业单位的公产进行处置，对于除此之外的私产，县政府仍然要按相关规定承担拆迁安置费用，该协议的第六条，即威宁县政府以约定价格购买住房和商铺的行为，也属民事行为，和行使行政职权无关。
关于《招商引资协议》是否应当解除的问题。一审法院认为，首先，《招商引资协议》主要约定以下几点内容：1.威宁县政府承诺于2014年12月30日前全部将净地（003号、004号地块）移交给弘景公司使用，土地交付后三个月内弘景公司缴纳剩余土地出让金102500000元；2.威宁县政府将临近004号地块的一号地块约25亩（农贸市场）、二号地块约4.5亩（人社局、畜牧局）并入乙方项目做整体开发；3.十条优惠政策；4.威宁县政府按照约定价格向弘景公司购买房产安置拆迁户。从本案查明的履行状况来看，威宁县政府至今仍未完成004号地块的交付，相关配套土地仍未开展出让或交付工作。
其次，关于弘景公司是否应负担拆迁安置义务的问题。根据一审审理查明的事实可知，在土地拍卖之初，《国有建设用地使用权拍卖出让须知》第九条第一款即载明：本次出让地块按现状进行拍卖，地块自公告之日起在其所在地展示。出让人和拍卖人不集中组织现场踏勘，竞买人可自行对出让地块进行现场踏勘，也可以联系出让人或拍卖人进行现场踏勘。第六款载明：本次拍卖的宗地竞得人在支付首期价款后，由出让人实施宗地内地上附着物的拆迁工作。《威宁自治县人民政府关于WN-2014-CL-003号、004号地块拍卖的函》第一条载明：县政府承诺竞拍后竞得人办理完相关拍卖手续并签订《国有建设用地使用权出让合同》4个月内交付净地。《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定：出让人同意在2014年9月16日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：......（二）现状土地条件五通一平。结合以上的事实可知，在本案中，双方采取的交易模式是弘景公司先部分缴纳土地出让金，由政府进行拆迁安置后交付土地，弘景公司再行交付剩余土地出让金的方式。弘景公司在土地出让的全过程中没有对拆迁户进行拆迁安置的合同义务。弘景公司涉及拆迁安置主要来源于双方《招商引资协议》中关于威宁县政府按照约定价格向弘景公司购买房产安置拆迁户的内容。
综合以上分析，一审法院认为，依照权利义务相对等原则，关于按照约定价格交付房产安置拆迁户的约定，既是威宁县政府的权利，又是威宁县政府的义务，《招商引资协议》中威宁县政府的主要义务均未履行，004号地块也至今未交付，威宁县政府延迟履行主要义务，致使合同目的无法实现，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，弘景公司依法享有合同解除权。因此，对于弘景公司要求解除《招商引资协议》的诉请一审法院予以支持。但弘景公司请求法院判令威宁县政府、威宁县国土局按市价支付弘景公司预留安置房产购置款共计：121119465元（暂按住房3500元/㎡，共1555.99㎡；商业用房5000元／㎡，共2313.47㎡计算）或判令弘景公司无义务提供任何安置房产的诉请，一审法院认为，《招商引资协议》已达到法定解除条件，根据弘景公司之诉请，该《招商引资协议》依法予以解除，解除之后威宁县政府、威宁县自然资源局以何价格向弘景公司购买房产安置拆迁户，应由双方自行协商，不属本案审理范围。因此，对于弘景公司该项诉请，一审法院不予支持。
关于威宁县政府应否承担连带责任的问题。一审法院认为，弘景公司主张威宁县政府对本案相关给付承担连带责任，但威宁县政府并非两份土地出让合同的签约方，其在与弘景公司签订的《招商引资协议》中保证2014年12月30日前将全部净地（即003号、004号地块）移交给弘景公司使用的约定，仅是威宁县政府愿意督促土地出让合同的相对方威宁县国土局严格履行合同的表示，不能视为威宁县政府愿意承担相关责任的意思表示。故对于土地出让合同所涉的违约行为及相关给付，威宁县政府不应承担连带责任。
综上，弘景公司的诉讼请求部分成立。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十四条、第九十七条、第九十八条、第一百零七条规定，判决：一、解除2014年7月16日弘景公司与威宁县自然资源局签订的编号为522427-2014-CR-019《国有建设用地使用权出让合同》；二、解除2014年11月24日威宁县政府与弘景公司签订的《招商引资协议》；三、威宁县自然资源局于判决生效之日起十五日内返还弘景公司已支付的土地出让金46025000元并承担违约金（违约金以弘景公司已支付出让金46025000元为基数按照同期银行贷款利率的2倍计算，计算期间为从2014年6月19日计算至2019年8月19日，2019年8月20日起，以弘景公司已支付出让金46025000元为基数，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的2倍计算至全部款项付清之日止）；四、威宁县自然资源局于判决生效之日起十五日内支付弘景公司WN-2014-CL-003号地块延期交付违约金（违约金以按弘景公司已支付出让金56475000元为基数按照同期银行贷款利率的2倍计算，计算期间为从2014年9月16日至2015年8月5日）；五、驳回弘景公司的其他诉讼请求。一审案件受理费1545011.75元，由弘景公司1133926.75元，由威宁县自然资源局负担411085元。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求提交了证据，本院依法组织当事人进行了证据交换。
威宁县政府提交了以下证据：第一组证据：另案三份起诉状，分别为：1.威宁县政府诉弘景公司合同纠纷一案的起诉状，载明威宁县政府的主要诉讼请求为：判令弘景公司按约出售房屋、依照《招商引资协议》第六部分的约定向其出售安置房并支付因迟延交付前述安置房而应当向被拆迁人支付的过渡安置费、停产停业损失等费用；2.威宁县自然资源局诉弘景公司合同纠纷一案的起诉状，载明威宁县自然资源局的主要诉讼请求为判令弘景公司支付003号地块二期土地出让价款及迟延支付出让价款产生的违约金及利息、延期竣工产生的违约金等费用；3.弘景公司诉多名拆迁户的侵权纠纷一案的起诉状,载明弘景公司的主要诉讼请求为：由16名被告停止对弘景公司物业的侵权并赔偿直接损失和租金损失。上述证据拟证明：上述多个另案诉讼，尤其是因拆迁户引起的侵权案件存在的原因，系本案一审法院未允许威宁县政府在本案中提起反诉，导致基于同一事实引发了在基层法院、中级法院、高级法院的多个诉讼，带来社会的不稳定；目前，上述案件均处于中止状态，等待本案审理结果，从程序上讲，所有问题应当一次性地处理。第二组证据，一审诉讼中由弘景公司提供、抬头为威宁县国土局、加盖弘景公司印章、落款时间为2016年4月18日的《关于“盛世阳光”项目土地出让金催缴回复函》一份，拟证明弘景公司对于土地交付以及资产购买的内容也是分条陈述，003号、004号地块的交付以及土地出让金的支付是相互独立的，即自认了《招商引资协议》中土地交付与资产购买条款没有关联关系。
弘景公司质证认为，对威宁县政府提交的第一组证据，对起诉状的真实性予以认可，但不认可威宁县政府的证明目的，本案诉讼发生后的一系列纠纷与弘景公司没有关系，问题的根本原因是威宁县政府没有依约向弘景公司交付净地，没有完全拆迁所导致。威宁县自然资源局质证同意威宁县政府的意见。对于第二组证据，应当依照《招商引资协议》本身的约定理解土地交付与资产购买条款的关系，整个合同的目的只有一个，不能作拆分理解。
本院认为，对于威宁县政府提交的第一组证据，起诉状涉及的三案与本案案涉018号合同、《招商引资协议》没有直接关联性，对本案的实体处理结果不产生影响，对第一组证据材料不予采信。对于威宁县政府提交的第二组证据，根据该份回复函的内容不能得出威宁县政府关于弘景公司自认的结论，不能达到威宁县政府关于《招商引资协议》中“土地取得及移交”与“资产购买”条款没有关联性的证明目的，故不予采信。
本院对一审法院认定的基本事实予以确认。
本院认为，依法成立的合同自成立时生效，当事人对依法成立的合同应当依照诚实信用原则全面履行。对合同条款的理解有争议的，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为性质和目的、习惯以及合同签订情况，探求合同签订之时双方当事人的真实意思表示进行确定。根据当事人的上诉请求、答辩意见及有关证据，本案二审的争议焦点问题为：一、《招商引资协议》是否应当解除；二、原审判决威宁县自然资源局承担支付违约金的违约责任是否正确。具体分析如下：
一、关于《招商引资协议》是否应当解除的问题
根据《招商引资协议》开篇约定“甲乙双方本着互惠双赢的原则，友好协商，就投资建设旧车站改造项目事宜，达成如下协议：......”可见，协议签订的目的，是通过对旧车站改造项目的投资建设实现弘景公司和威宁县政府的“互惠双赢”。根据威宁县自然资源局在一审庭审中的陈述及所提交的威国土资呈【2014】49号《威宁自治县国土资源局关于收回威宁县车站三宗国有建设用地使用权的请示》载明的内容，旧车站改造对象既包括003号、004号地块，也包含“优惠政策”中的部分内容。《招商引资协议》的前三条均针对003号、004号地块的项目概括、投资开发及取得移交进行约定，第四部分“优惠政策”所包括的一号地块、二号地块，系003号、004号地块工程配套所需，实际仍然围绕“旧车站改造”这一合同标的，与003号、004号地块的开发密不可分。因此，威宁县政府与弘景公司签订《招商引资协议》的合同目的明确，从整体对该份协议进行认定更为符合协议签订之时双方当事人的真实意思表示，据此，其中第三部分“土地取得及移交”、第四部分“优惠政策”和第六部分“资产购买”的内容也不应当割裂看待，而应当视作整体，威宁县政府关于上述三部分内容系三种不同法律关系及三个单独对待给付的上诉请求不能成立。
在威宁县自然资源局与弘景公司签订的018号、019号合同中，分别约定了威宁县自然资源局交付003号、004号地块的时间为2014年9月16日，弘景公司支付一期国有建设用地使用权出让价款的时间分别为2014年6月16日、2014年6月18日。其后，弘景公司按约支付了上述价款，但威宁县自然资源局没有按约交付土地。在此背景下，2014年11月24日，威宁县政府与弘景公司又签订了《招商引资协议》。协议首先对合同目的予以了明确即针对“投资建设旧车站改造项目事宜”，之后在“土地取得及移交”部分即确认案涉二地块的迟延交付时间为2014年12月30日前，同时约定“农贸市场约25亩的土地”（即一号地块）和“人社局、畜牧局约4.5亩的土地资产”（即二号地块）“作为配套用地进行出让”，在“优惠政策”部分又约定一号地块、二号地块“并入乙方项目做整体开发”。故威宁县政府除交付003号、004号地块，还应同时履行交付一号地块、二号地块的交付义务等优惠政策，二者相互关联，不可分割。至于第六部分“资产购买”部分，应当理解为系在前述《招商引资协议》的内容得以履行的基础上所作约定为宜，而非独立于前述所有条款的内容。
因此，根据《招商引资协议》上述各部分的具体约定同样可见，该协议以弘景公司投入资金、威宁县政府督促提供土地进行“旧车站改造项目”，对于权利义务的认识和认定，应当充分考虑双方权利义务的平衡对等问题和各自履行情况。其一，依照《招商引资协议》的约定，威宁县政府在取得弘景公司支付的003号、004号地块的一期国有建设用地使用权出让价款后，应当按约督促威宁县自然资源局按时交付两个地块，但是，威宁县自然资源局并未按时交付003号地块，对004号地块则完全未交付。弘景公司支付了两个地块的一期国有建设用地使用权出让价款，却只取得003号地块，对004号地块经多次催促也未取得，后其未按约支付003号地块二期国有建设用地使用权出让价款的行为，应当视为系行使《中华人民共和国合同法》第六十八条规定的不安抗辩权。其二，关于“优惠政策”部分的约定，所有优惠政策的实现仍然是以威宁县政府“按照国家相关土地政策将土地一号、二号出让给乙方”为前提，但现有证据显示，在《招商引资协议》签订后，威宁县政府并未与弘景公司就交付一号地块、二号地块的具体事宜进行协商，威宁县政府在上诉理由中提出弘景公司没有实施该部分约定的棚户区改造项目及市政项目，系因弘景公司没有履行基础，故威宁县政府关于未履行“优惠政策”部分的权利义务系行使顺序履行抗辩权的上诉理由不能成立。威宁县政府提出，“优惠政策”部分的条款以协议方式对一号地块、二号地块进行出让违反了法律规定，应认定为无效。对此，本院认为，“优惠政策”部分第二条约定：“甲方按照国家相关土地政策将土地一号、二号出让给乙方，乙方缴纳土地出让金后。......”可见，弘景公司需按国家相关土地政策方能取得土地。威宁县政府的承诺体现了其应当履行的与弘景公司承担义务后的对等义务，“优惠政策”内容并不构成以协议方式出让土地，而应视为在弘景公司依法取得土地并进行开发的情况下威宁县政府对弘景公司所给予一定优惠条件的约定。威宁县政府在完全未履行“优惠政策”中的约定内容后又主张相关条款无效，有违诚信原则，本院不予支持。其三，《招商引资协议》第三部分“土地取得及移交”约定：“4、土地移交时必须符合土地移交条件，并达到‘五通’（给水、排水、电、通信、路）的标准。”即弘景公司支付国有建设用地使用权出让价款的对价系接收“五通一平”的土地，而在该协议以及018号、019号合同中，均未就拆迁安置户的房屋解决问题为弘景公司设定义务。结合前述分析，在威宁县政府没有督促004号地块完成交付、也未实现约定优惠政策内容的情况下，仍然要求弘景公司依照《招商引资协议》的约定向威宁县政府交付拆迁安置房屋不符合双方的约定和真实意思表示，威宁县政府关于《招商引资协议》的“资产购买”部分的内容应当有效的上诉请求，本院不予支持。
综上所述，威宁县政府未能督促威宁县自然资源局交付004号地块，其承诺的优惠政策也全部没有实现，《招商引资协议》无法继续履行，又因《招商引资协议》的整体不可分性，“旧车站改造项目”不能完成投资建设，双方签订该协议的目的已不能实现，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四款“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”规定，本院认定《招商引资协议》依法予以解除。
此外，虽然《招商引资协议》中关于003号地块的交付约定已经完成，但基于《招商引资协议》的整体性，同时考虑到018号合同的有效性，弘景公司与威宁县自然资源局仍然可以依照018号合同享有权利，履行义务。
对于威宁县政府提出的其他上诉理由，分析认定如下：
首先，关于威宁县政府在《招商引资协议》中的主体地位问题。018号、019号合同的相对方为威宁县国土资源局和弘景公司，威宁县国土资源局履行003号、004号地块的交付义务既符合双方约定，也符合法律规定，威宁县政府称其对交地行为仅负督促义务，符合上述合同及《招商引资协议》的约定。但是，威宁县政府系威宁县自然资源局的上级领导单位，威宁县自然资源局对《招商引资协议》的签订及内容没有异议，威宁县政府应当履行《招商引资协议》中约定的义务。第三部分“土地取得及移交”实际为威宁县政府设定了土地取得及移交的督促义务，威宁县自然资源局不是《招商引资协议》的相对方，该部分义务主体并非为威宁县自然资源局。故威宁县政府未尽督促义务，致使003号地块的逾期交付和004号地块的无法交付，威宁县政府同样也未实现《招商引资协议》的“优惠政策”内容，威宁县政府提出的《招商引资协议》中“土地取得及移交”义务主体系威宁县自然资源局的上诉理由不能成立。
其次，威宁县政府主张，《招商引资协议》中“资产购买”条款不应被解除，否则任由弘景公司提高价格获取高额利润，将损害威宁县政府利益。如前所述，《招商引资协议》应作为整体认定，“资产购买”条款应当一并予以解除。关于原审判决是否遗漏威宁县政府提交的第五组证据所证明的相关事实的认定问题，根据原审法院庭审笔录记载的内容，弘景公司对该组证据进行了质证。该部分证据主要内容为预留安置房产所在位置的房屋价格情况，威宁县政府用以证明《招商引资协议》中“资产购买”条款约定的拆迁安置房屋价格公允，但原审法院从整体解除了《招商引资协议》，同时也驳回了弘景公司关于依照新的价格支付预留安置房产购置款的诉讼请求，故《招商引资协议》中约定的拆迁安置房屋的价格是否公允对本案结果不产生影响，原审判决对相关事实未作认定对本案结果也不产生影响。由此，威宁县政府在二审中提交的《威宁自治县城市规划建设区房屋及土地征收补偿宣传手册》同样与本案判决结果没有直接关联性，本院不予采信。同理，关于原审判决是否回避对威宁县政府提交的第二、三、四组证据的认定从而曲解其证明目的的问题，原审卷宗中该三组证据包含的内容有：《盛世阳光房屋征收情况登记表》（商业用房）、《威宁自治县2014年城市棚户区改造（盛世阳光财富中心）协议书》（商业用房）、《盛世阳光住房安置情况登记表》《威宁盛世.阳光财富中心（2号楼住宅）选房登记表》、盛世阳光一层商业平面图，弘景公司《拆迁户回迁安置预留商铺清单》，张衡等人关于威宁县政府建设的安置门面宽度不符合约定的信访材料、《威宁自治县2014年城市棚户区改造（盛世阳光财富中心）协议书》。从上述证据材料可以看出威宁县政府就拆迁安置房屋的交付与拆迁户进行协商的情况，但弘景公司是否履行向威宁县政府交付拆迁安置房屋的义务，与威宁县政府是否交付相应房款以及《招商引资协议》的效力有关，而同威宁县政府和拆迁安置户之间的法律关系并无直接关系。威宁县政府以此反推弘景公司未按《招商引资协议》约定价格向其交付房屋的行为侵犯其合法权益不符逻辑，其关于“资产购买”条款不应解除的上诉理由，依法不能成立。
再次，关于原审法院驳回威宁县政府中止本案审理申请的问题。《招商引资协议》系引起本案争议发生的核心合同，应当在本案中对《招商引资协议》的效力进行审理，原审法院已经认定解除《招商引资协议》。对于威宁县政府和威宁县自然资源局另行提起的违约之诉，威宁县自然资源局要求弘景公司承担003号地块逾期交付土地出让金的责任，有018号合同作为依据，《招商引资协议》的解除不对威宁县政府的相关权利产生影响；威宁县政府要求弘景公司履行交付拆迁安置房屋的义务则是以本案《招商引资协议》的认定情况为依据，系另案需以本案裁判结果作为依据，而非本案需以另案裁判结果作为依据。因此，威宁县政府关于一审法院裁定驳回其中止审理申请错误的上诉理由不能成立。
二、关于原审判决威宁县自然资源局承担支付违约金的违约责任是否正确的问题
因003号、004号地块的情形有所不同，分别分析如下：
首先，关于弘景公司对003号地块逾期交付违约金提起诉讼的诉讼时效是否已经超过、诉讼时效的中断事由是否成立和违约金认定标准是否过高的问题。
1.关于弘景公司主张003号地块逾期交付违约金是否存在诉讼时效中断的问题。权利人向义务人主张权利，系权利人向义务人请求履行义务的内心意思表示的外化，这种外化可以只要权利人作出一定行为即可，也可以在义务人了解权利人意思表示内容后方才生效。诉讼时效中断制度的主要目的系为了保护权利人的权利，具体应当以何种标准确认诉讼时效中断，应当根据具体案件情况予以确定。就本案而言，一审庭审中，弘景公司举示了2016年9月26日向威宁县政府发出的《请示》，根据《请示》的内容，可见弘景公司主张了003号地块逾期交付的违约金。该份《请示》由威宁县政府工作人员进行了签收，对此威宁县自然资源局没有异议，只是以签收人员的身份问题为由，主张弘景公司的该份证据不能达到诉讼时效中断的目的。在弘景公司出具《请示》之时，与威宁县政府签订的《招商引资协议》合法有效，且签订时间在018号合同签订之后，威宁县政府又是威宁县自然资源局的上级领导部门，在这种背景下，弘景公司向威宁县政府主张违约金的支付有其合理性，且不违反法律规定。依照《招商引资协议》的约定，威宁县政府应当履行督促交付案涉地块义务而未尽义务，现有事实已经明确签收《请示》的系威宁县政府文书处的负责人，其身份符合《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十条第一款第一项“（一）当事人一方直接向对方当事人送交主张权利文书，对方当事人在文书上签字、盖章......”和第二款“前款第（一）项情形中，对方当事人为法人或者其他组织的，签收人可以是其法定代表人、主要负责人、负责收发信件的部门或者被授权主体”规定的“对方当事人”的身份。因此，根据本案具体案件事实以及威宁县政府和威宁县自然资源局的隶属关系，不应当对诉讼时效中断的认定过于苛刻，一审判决关于弘景公司主张逾期交付003号、004号地块违约金的请求未过诉讼时效的认定符合法律规定，威宁县自然资源局的该项上诉事由不能成立。
2.关于弘景公司主张003号地块逾期交付违约金是否超过诉讼时效的问题。当时有效且尚未解除的《招商引资协议》约定的交地时间为2014年12月30日，弘景公司向威宁县政府主张逾期交地利息的时间为2016年9月26日，威宁县政府收到《请示》的时间为2016年9月28日，如前所述，因诉讼时效中断的事由成立，诉讼时效重新起算。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法总则>诉讼时效制度若干问题的解释》第二条“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满民法通则规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持”的规定，弘景公司在2019年3月提起本案诉讼没有超过诉讼时效。
3.关于003号地块违约金的认定标准问题。对003号地块逾期交付的事实，各方当事人均无异议。但威宁县自然资源局提出，003号地块逾期交付的部分仅占7.4%，弘景公司又未提交证据证明因交地不完整给其造成的损失。018号合同第三十七条约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”第三十八条约定：“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地提交或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。......”据此可见，双方明确“出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价”作为基数支付违约金。
威宁县自然资源局主张其按约交付了大部分土地，虽其在二审中提交了003号地块红线图用以印证，但是不能达到对弘景公司的整体开发不造成影响的目的。退一步讲，即使威宁县自然资源局按约交付了大部分土地，一审判决依照双方合同约定的违约金基数进行计算，系尊重双方当事人合同约定之时的真实意思表示。根据已查明的事实，弘景公司在2015年3月进场施工时被下达停工整改通知书，之后又再次被下达停工整改通知，故未完整交付土地未对弘景公司整体利用土地造成影响的举证责任，应当由威宁县自然资源局承担。威宁县自然资源局关于其已按期交付大部分土地、应当由弘景公司提交证据证明未完整交地对开发造成损失的主张，系对举证责任分配的不当认识。此外，双方在上述条款中对于延期交付土地的违约金和损失赔偿均进行了约定，可见当事人约定违约金和损失赔偿可以同时适用。而且考虑到违约金兼具补偿和惩罚的功能以及威宁县自然资源局的违约情形，一审判决认定的违约金计算标准已经进行了调整，但一审判决判项中计算违约金表述为按照“同期银行贷款利率的2倍”，应为按照“中国人民银行同期贷款利率的2倍”，本院对此予以纠正。
其次，关于弘景公司对004号地块逾期交付违约金提起诉讼的诉讼时效是否已经超过、诉讼时效的中断事由是否成立和违约金认定标准是否过高的问题。
1.关于弘景公司主张004号地块逾期支付违约金是否已经超过诉讼时效的问题。因004号地块直到本案一审庭审中才经威宁县政府、威宁县自然资源局确定不能交付，一审判决关于威宁县自然资源局处于持续违约状态、不存在超过诉讼时效的认定并无不当。此外，如前所述，由于《请示》引起了诉讼时效的中断，弘景公司对004号地块逾期交付违约金提起诉讼的时效也未超过。至于一审判决中关于003号地块的违约金起算时间问题，一审法院已出具补正裁定，更正“2014年6月19日”为“2014年9月16日”，故并未超出弘景公司的诉讼请求范围，威宁县自然资源局的该项上诉请求，本院不予支持。
2.关于004号地块的逾期交付违约金标准是否过高的问题。对此，应当结合双方约定和人民法院调整的幅度进行判断。019号合同第三十七条约定的标准为每延期一日按建设用地使用权出让价的1‰支付，因该标准过高，一审法院调整为银行同期贷款利率2倍。相比双方约定，法院认定的标准已经大幅降低。威宁县自然资源局主张，违约金是否过高最重要最根本的标准是违约造成的损失，本院认为，本案中威宁县自然资源局和威宁县政府先后与弘景公司签订合同，约定交付004号地块用于开发，弘景公司也准时按约交纳了一期土地出让金46025000元，而威宁县自然资源局不仅没有按约交付土地，还在一审诉讼中明确表示004号地块已经无法交付。在此情况下，威宁县自然资源局和威宁县政府没有提前告知弘景公司004号地块不能交付，直至弘景公司提起诉讼才作出表态，威宁县自然资源局自身未考虑止损问题，也未考虑违约行为为弘景公司带来的损害后果，违约行为明显，应当依约承担支付违约金的违约责任。同时，一审法院对弘景公司诉讼请求所提出的损失均未予支持，但实际系通过违约金的形式对004号地块相关的佣金、设计费、契税、印花税损失进行了弥补，故非仅仅出于惩罚目的。综上，一审法院判令威宁县自然资源局按照同期银行贷款利率（同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）的2倍支付违约金，有事实和法律依据。
此外，威宁县自然资源局提出关于一审法院未依法对弘景公司故意虚增诉讼标的额、恶意规避级别管辖进行审查的问题。本院认为，弘景公司的一审诉讼请求均围绕案涉018号、019号合同和《招商引资协议》的内容提出，一审法院虽未予全部支持，但从诉讼请求本身并不能得出弘景公司存在故意虚增诉讼标的额、恶意规避级别管辖的目的。根据一审卷宗材料的记载，威宁县自然资源局在一审庭审进行答辩时提出了该项理由，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十五条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告应当在收到之日起十五日内提出答辩状。......”第一百二十七条规定：“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。......”在法律规定的答辩期间内，威宁县自然资源局并未书面提出管辖权异议的问题，只是在庭审中作为答辩理由提出，不应因此认为一审法院未就此做出裁定违反法律规定。对一审判决认定的事实，二审中威宁县政府提出关于出庭作证的证人身份问题、威宁县自然资源局当庭提出弘景公司在一审主张的所涉项目租金损失为30880000元而非121119465元等问题，因对本案判决结果不产生影响，且一审法院已经出具裁定予以更正，不再赘述。
综上，威宁县政府、威宁县自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费445764元，由威宁彝族回族苗族自治县人民政府负担100元，由威宁彝族回族苗族自治县自然资源局负担445664元。
本判决为终审判决。
审 判 长 司 伟
审 判 员 王海峰
审 判 员 孙晓光
二〇二〇年九月二十九日
法 官 助 理 王小娟
书 记 员 罗映秋
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