居民小区容积率规划局能否随意变更

居民小区容积率规划局能否随意变更

【案情】

2010年10月15日、2013年5月29日，第三人某置业公司分别取得某项目《建设用地规划许可证》及49#、50#、地下车库建设工程规划许可证。2013年6月9日，原告胡某购买了该置业公司开发的该项目49幢2单元805号房屋。后因府东路、府西路拓宽改造占用该项目土地，2013年7月11日，该置业公司向被告规划局提出关于申请调整该项目原规划方案的报告，具体方案为：将该项目尚未开工建设的底层住宅调整为小高层住宅、高层住宅，同时车库出入口调整退后。2013年10月28日，规划局分别在报纸、规划局网站和施工现场进行公示，主要内容为：1、将原有水景调整为绿地；2、将原方案中沿文城路两栋高层板式建筑调整为三栋两单元点式高层。3、将未建的18栋低层建筑调整为14栋11+1F、11F+架空小高层建筑，2栋18+1F高层建筑。2013年12月13日，规划局在变更的规划方案上盖章，并将变更后的规划图备案存档，容积率由变更前的2.75变更为3.0。原告胡某认为被告作出变更规划批复侵犯其合法权益，故诉至法院要求处理。

【分歧】被告规划局所作的变更规划批复行为是否合法。

第一种意见：该批复行为合法。被告作出规划变更批复系因公共利益的需要，该批复符合规划技术要求，程序合法，且原告购置的房屋不在规划变更范围内，未对原告合法权益造成侵害。

第二种意见：该批复行为违法。被告虽因公共利益的需要作出规划变更批复，但该批复中容积率由变更前的2.75变更为3.0，根据《建设用地容积率管理办法》的相关规定，对容积率进行变更的，应当遵循严格的法定程序，并报县级人民政府批准，故被告未经县人民政府批准作出该变更批复违法。

【评析】笔者同意第二种意见，理由如下：

一、小区规划变更，业主有权诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，是否与被诉行政行为之间存在利害关系是判断起诉人原告主体资格的重要标准。本案中，胡某购买了第三人开发的商品房，系该小区业主，该小区规划的变更，对胡某的通风、采光、日照等相邻权利均存在一定影响，故被告作出的变更规划批复与胡某存在利害关系，应当认定胡某具有提起本案行政诉讼的原告资格。

二、因公共利益的需要，可申请变更规划。《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，对房地产开发项目，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，需因公共利益为前提，且要严格按照法定程序进行。本案中，因道路扩宽改造，涉及公共利益，第三人可以申请变更规划。

三、规划变更涉及容积率的，应当适用《建设用地容积率管理办法》。国家住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》（下称《办法》）第二条规定，该办法适用于在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设用地容积率的管理活动。第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按该办法规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。本案中，第三人申请变更项目规划，容积率由变更前的2.75变更为3.0，其内容涉及建设用地容积率调整，被告单位在审查许可时应当适用《建设用地容积率管理办法》并按规定程序作出批复行为。

四、未按法定程序作出的批复行为违法。

《办法》第九条规定，国有土地使用权划拨或出让后，拟调整容积率符合该地块控制性详细规划要求的，还应当遵循依法申请、组织专家论证、公开征求意见、提出处理建议、政府批准等基本程序。本案中，被告在对第三人的申请进行审查过程中，没有切实按照上述规定组织专家进行论证，也未能提供证据证明其在作出批复前已报经县人民政府批准，故被告所作的批复已违反行政许可的法定程序，构成违法。

综上，程序正当是行政机关应当遵循的主要原则之一。行政机关实施行政行为应遵循法律、法规、规章明确规定的行政程序。在作出变更容积率等关系社会公众利益的重大决策时，应组织专家进行专题论证，形成论证意见并由专家签名。同时，应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求利害关系人的意见，听取利害关系人的陈述、申辩，保障利害关系人的知情权，并按照法定程序报同级人民政府批准。

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