深圳市近年房地产登记行政案件评析

随着《不动产登记暂行条例》的发布，我国不动产登记制度正在加速建设和不断完善中。深圳作为全国最先开始探索房地产登记和“房地合一”的城市，在此方面积累了一定的经验。本文通过对近年来因房地产登记引发的行政案件进行分析，梳理出房地产登记工作中的一些重点和难点问题，供有关部门制定条例实施细则时参考。

1 深圳市房地产登记行政案件概述

2004年，深圳市国土资源和房产管理局下设了事业单位“深圳市房地产权登记中心”，负责深圳市房地产权登记工作。2008年登记中心在原深圳特区外设立5个房地产权登记点，至此，形成了由登记中心及其设立的5个登记点统一集中负责全市房地产权登记工作的局面。

据不完全统计，2011年至2013年，登记中心每年作为行政复议被申请人和行政诉讼被告的案件分别达到60、53和70起，又因为目前登记中心为深圳市规划和国土资源委员会(以下简称规土委)下属事业单位，因此案件量在政府绩效考核时被统计到规土委名下，占全委每年行政案件的60%以上。

大量案件的发生，既有登记中心自身工作原因，也有当事人不能正确运用法律的原因，更有当事人希望通过登记“阀门”倒逼其他行政行为。

2 深圳市房地产登记行政案件的类型

2.1 因登记机关主体资格引发的案件

虽然早在2009年市政府就明确了“市房地产权登记中心统一集中负责全市房地产产权登记工作”，登记中心也已经以自己的名义核发了60余万本房地产证，但由于现行的《土地管理法》、《房地产管理法》、《土地登记办法》等法律文件都规定土地登记由国土部门负责，而修改前的1993年《深圳经济特区房地产登记条例》规定登记机关为市房地产行政主管部门，导致一些业主认为由登记中心作为房地产权登记的行政主体于法不合，进而向法院起诉要求确认其合法的房地产证无效，由规土委重新核发。产生这一问题的根本原因在于当时我国尚未建立起统一的不动产登记制度，导致目前房屋和土地的登记机构不统一，不同地方的登记机构不一致，不同法律对登记机构的规定也不一致。

解决这一问题的关键在于建立统一的不动产登记机构，并在法律上给予授权，使其成为独立的行政主体。行政主体指享有国家行政权力，能以自己名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。根据行政职权的来源方式，行政主体可划分为职权性行政主体、授权性行政主体和委托性行政主体。其中授权性行政主体是指依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织。就物权登记机构而言，《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《不动产登记暂行条例》第六条则规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构”，并明确了国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作。而2013年修订的《深圳经济特区房地产登记条例》第四条也已明确深圳市人民政府房地产主管部门负责对特区房地产登记工作进行指导，监督深圳市房地产权登记中心依法履行房地产登记职责。因此登记中心的“登记机构地位”已经得到了法律的任可和授权，该类问题今后应当不再成为诉讼中的难点。

2.2 因审查义务引起的案件

不动产登记的物权变动效力、公示效力和公信效力都是建立在不动产登记的真实和准确基础之上的，因此不动产登记审查是整个不动产登记制度的核心内容之一。《物权法》第十二条对不动产登记机构的审查义务作出了规定，但究竟属于何种审查方式学界存在三种主张。一是认为该条文未规定何种审查职责，考虑到我国不动产统一登记制度的建立尚需时日，《物权法》还不宜规定登记机构是进行实质审查还是形式审查。二是认为形式审查为主，辅之以实质审查。即第十二条第一款规定的查验申请人提供的权属证明和其他必要材料是否齐备，其身份、签字盖章是否真实等，就有关登记事项询问申请人，并且按照这些资料将当事人物权变动的事项纳入登记是形式审查。而第一款第四项和第二款规定的登记机构可以要求申请人进一步补充材料，必要时可实地查看是实质审查。三是认为实质审查，理由是登记机关有询问当事人和实质调查的职权且有赔偿责任。不动产登记专家程啸认为：首先，登记机构无权审查不动产物权交易的真实性和有效性，确认民事关系的合法性和有效性的有权主体是法院或仲裁机构；其次，不动产登记机构无法就所有登记申请材料的真实性加以审查，只能在其能够辨别的程度上进行审查。《不动产登记暂行条例》首先在第十六条规定了申请人对其所提交申请材料的真实性负责，接着第十八条规定了登记机构的“文件、内容一致”审查义务，随后第十九条又规定了登记机构的实地查看权力。由此看来免除了登记机构的实质性查询义务，但这并不意味着登记机关在审查中可以放松要求。从2011年至2013年深圳市发生的案例来看，80%的案件都与登记机关的审查义务有关。

2.2.1 签名真伪的审查

房地产登记的一系列申请文件和材料都涉及到当事人的签名问题，而签名也是最易造假和难以核实的地方，实践中也仅能要求进行公证来加强证明力。在由此引发的撤销登记行政案件中，深圳市两级法院的做法倾向于“形式审查为主、实质审查为辅”。

对于申请登记所提交材料表面上并无瑕疵的登记，一般会维持登记行为。在2010年“林某诉请撤销转移登记案”中，原告林某在牙买加签署委托书，授权其母陈某处理涉案房产。2003年9月，陈某签署委托书将上述委托权转委托给窦某，窦某与第三人董某(原告弟媳)共同申请将涉案房产自林某名下过户到董某名下，登记中心核准申请，向董某核发了房地产证书。2010年，原告起诉要求撤销登记中心核发给董某的房地产证书，并为其重新核发房地产证书。原告认为，根据《深圳经济特区房地产登记条例》，境外申请人的委托书应按规定公证或认证。涉案房产转移登记过程中，作为申请材料之一的委托书和认证材料都是伪造的，登记中心未尽到谨慎审查查验义务。法院认为，申请人提交的材料表面上并无瑕疵，在没有有效证据足以否定申请资料真实性及合法性的情况下，被告经审核对涉案房地产转移登记申请予以核准，已经尽到了法定义务。在2013年的“王某诉请撤销抵押登记案”中，原告认为抵押登记材料中签名并非其所为，但不能提供相应材料，又拒绝鉴定，最终也被驳回诉讼请求。

而对于当事人签名经过鉴定为虚假，又无公证材料支持或公证文书被撤销的，法院一般会撤销登记行为。在2010年“谢某诉请撤销抵押登记案”、2013年“车某、何某诉请撤销转移登记案”中，法院经过鉴定，均认为抵押申请书上抵押人的签字不是其本人书写，抵押不符合特区登记条例第十三条第一款规定，登记中心应当严格核对产权登记人身份状况，对登记人签名不真实问题承担部分责任，故撤销了抵押登记行为。而在2012年的“邹某诉请撤销抵押登记案”中，案件第三人刘某和王某就涉案房产(王某为所有权人)向登记中心申请抵押登记，并获核准，后深圳市公证处撤销了办理涉案抵押登记时的王某委托公证书，王某向登记中心申请撤销涉案抵押登记被拒绝后起诉。法院认为，因为抵押人公证委托书上的签名系伪造，且深圳市公证处已经撤销了委托公证书，因此登记中心所作抵押登记存在认定事实不清的情形，应予撤销。

2.2.2 是否要对潜在共有人进行审查

在现实生活中，共有房屋的事实权利人与登记簿记载的权利人不一致的情形普遍存在，尤其是在夫妻关系存续期间，夫妻共有房屋有时仅登记在一方名下，这使房屋转移中的共有人权益保护问题更加突出。在房屋登记日常业务中，凡是可能涉及到共同所有的房屋转移登记，登记机构应当着重对房屋是否共有、是否存在潜在的房屋共有人、转移登记是否改变房屋共有性质及共有份额、登记申请人是否与房屋共有人身份一致、登记申请人是否有权处分共有房屋以及房屋共有人是否委托申请人办理房屋等问题，严格审查相关的登记申请材料。登记申请材料中无法对共有关系进行判断的，应当认真询问登记申请人并要求其依法补充相关材料。通过强化对房屋共有情况的登记审查，可以避免房地产登记因基础性民事法律关系存在瑕疵而被撤销的风险，进而减少登记机构的败诉风险。

不过从目前深圳的实践来看，对于家庭共有且只登记在一人名下的不动产，法院多倾向于免除登记机构的进一步查询义务。

在2010年“陈某诉请撤销转移登记案”中，涉案房产为原告陈某与丈夫欧某共有，但只登记在欧某一人名下。2009年10月，欧某的代理人欧乙(欧某女儿)向登记中心提交材料，申请将涉案房产过户到陈乙(欧某外孙)名下。登记中心核准了申请，向陈乙颁发了房产证。法院认为，在没有有效证件和法律依据足以否定申请资料真实性和合法性的情况下，被告已经尽到法律规定的审查职责。

在2012年“王某诉深圳市规土委抵押登记案”和“曾某诉请撤销转移登记案”中，原告均认为涉案房产所有权系自己与丈夫共同所有，办理抵押或转移登记应由产权共有人共同申请方可进行，登记中心办理不动产抵押登记时未对申请材料进行实质审查，未尽其审查职责。法院则认为被告办理抵押或转移登记时提交材料齐全真实，涉案登记的权利人仅有一人，没有任何证据显示涉案房产的权属登记中存在共有权人，驳回了原告的诉讼请求。

2.3 因预售备案与预告登记引发的案件

预售备案登记是行政机关加强行政监督，规范房地产开发商行为，维护房地产市场秩序的行政手段。《城市房地产管理法》在原则上确立了商品房预售备案登记，但没有对备案登记的具体程序、效力、注销以及备案登记机关的责任作出明确规定。实践中，不少人将预售备案登记与预告登记相混淆，错误认为预售合同备案行为确认了自己的预购人身份，是自己享有预购房产相应权利的证明。而实际上，两种登记存在着较大的区别，备案登记属于一种行政管理强制手段，主要目的是主管部门加强对房地产市场的管理，其只单方针对开发商，仅仅进行备案的商品房预售合同没有物权效力，其合同效力只优于出卖人一房多卖的时间顺序在后的同一标的预售合同。只有进行了预告登记，买受人的债权才添赋了将来发生的不动产物权变动请求权，对之后发生的与该项请求权内容相同的不动产物权处分行为具有对抗效力。

在2010年“唐某诉请撤销房地产预售备案登记案”中，原告唐某与甲公司就涉案房产签订了房地产买卖预售合同，但未到主管部门办理备案登记。随后，甲公司将涉案房产预售给第三人，并办理了预售合同备案登记。原告请求撤销该备案登记。法院认为，房地产预售合同备案只是登记机关对开发商预售房地产的行政管理措施，不具有不动产权属登记效力，对原告的权利义务并不产生实际影响，因此裁定驳回起诉。

此外，预告登记须由债权人和债务人就申请预告登记的事项达成合意才能申请，约定的内容既包括是否申请预告登记，也包括就何种预告进行登记等其他内容。在2010年“孟某诉请给予预告登记案”中，原告孟某与第三人达成购房协议，但合同中未约定预告登记。后因第三人出现违约意向，孟某向登记中心申请预告登记，登记中心以其未能够提交预告登记约定的证明材料为由，未予核准登记。

2.4 因异议登记引发的案件

异议登记是由法律确立的一种对真正权利人利益加以保护的临时性保护措施。《物权法》第十九条第二款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”

从《物权法》的规定来看，异议登记的申请人必须是利害关系人。对此，《深圳市房地产登记若干规定(试行)》要求申请人提交登记簿记载错误的证明文件来确定其是否属于利害关系人。由于异议登记是临时措施，因此申请人只需要提交初步证明登记簿可能存在错误的证据即可，其证明力应低于申请更正登记的证据证明力。申请登记后，登记权利人应提起民事诉讼或仲裁以解决其与利害关系人就不动产物权的争议，如果其起诉被驳回或不予受理，则异议登记权利人或不动产登记簿记载的权利人都可以申请注销异议登记。

在2010年“曾某诉请撤销异议登记案”中，2001年，原告曾某和其前夫张某与某开发商签订了认购书，后曾某将认购书中张某的名字改为原告余某。后涉案房产进行了登记，曾某和张某各按50%共有。2009年香港地区法院判决曾某和张某离婚。随后，张某向登记中心提出异议登记申请，主张其对曾某拥有的涉案房产50%产权有异议，申请对该部分产权进行异议登记，登记中心核准了异议登记。2010年，曾某以第三人张某并非涉案房产真正物权所有人为由向登记中心提出注销异议登记申请，被驳回。曾某遂提起行政诉讼。法院认为，《深圳市房地产登记若干规定(试行)》规定，如果异议登记申请人的起诉被人民法院裁定不予受理或者予以驳回，从曾某提交的香港法院离婚判决书和深圳法院民事裁定书内容看，张某对涉案房产物权的主张依据被驳回，因此登记中心应当撤销异议登记。

2.5 因登记结果瑕疵引发的案件

登记机构在办理登记时难免出现登记错误和瑕疵，对相关当事人和利害关系人的权益产生影响，对此，法院一般都会判决予以纠正。

2.5.1 登记依据材料错误

在2012年“李某诉请深圳市规土委撤销某房地产证案”中，涉案房产于1996年由划拨土地自建自用房转为商品房后，登记机关根据深圳市地籍测绘大队1992年出具的查丈原图，将涉案房产的一层分割为101至105五个紧密连接部分进行登记，未预留楼梯、公用通道以及设备间等公用建筑面积。后原告购得涉案房产3至7楼并于2005年1月办理了产权登记。原告认为，登记中心为涉案房产一层101和102办理登记，明显违反《建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则(试行)》第八条的规定，即“公用建筑面积包括电梯井、楼梯间、垃圾道、变电室、设备间、公共门厅和过道、地下室、值班警卫室以及其他功能上为整栋建筑服务的公共用房和管理用房建筑面积，将依法应分摊为大厦公用面积的部分为他人办理了产权登记，直接侵害了原告等业主的权益。法院同意原告的主张，认为涉案房产所在建筑初始登记时，为划拨土地使用权自建自用房产，不涉及公用面积预留或分摊，但在第三人某公司申请分户登记时，涉案房产已经具备了商品房性质，因此分户登记时应当根据分摊规则分摊到套或单元。登记中心办理分户登记时未因房地产性质的变化测定建筑面积，而仅依照1992年的房地产查丈图，将大堂、机房、楼梯等公用建筑面积部分包含在内办理分户登记，导致该分户登记行为登记建筑面积错误，应确认为违法行为。

2.5.2 登记材料不完整

在2012年“陈某诉请撤销房地产证案”中，法院认为涉案房屋开发商在向登记中心申请转移登记时并未提交涉案房产的初始登记资料，登记中心在法定期限内亦未提交证据，证明涉案房产在办理转移登记之前已经依法办理了初始登记。在涉案房产初始登记情况不明的情形下，登记中心颁发了涉案房地产证，属于具体行政行为事实不清，主要证据不足，应依法撤销。

2.5.3 登记形式违法

在2012年“某业主委员会诉请撤销初始登记案”中，登记中心在对涉案楼盘进行初始登记时，未注明物业服务用房房号，法院认为该具体行政行为违法。

2.5.4 登记结果错误

在2012年“杨某等业主诉请撤销初始登记案”中，法院认定，房屋登记簿的房屋基本状况部分应记载房屋规划用途，而规划用途是指记载建设工程规划许可文件及其所附图件上确定的房屋用途。涉案初始登记行为将某房屋用途记载为综合楼，但登记中心并未提交表明该房屋规划为综合楼的法定材料，相反，从其提交的建筑工程报建表、某花园总平面布置图、查丈报告等证据来看，有标明“会所”或“会馆”，因此初始登记违法。

2.6 因其他部门行政原因导致的诉讼

登记发证是登记机关对民事权利的行政确认行为，在这一法律关系中一般只存在登记机关和登记申请人两方当事人，但在实践中，因为登记申请人和第三人之间存在纠纷，而第三人认为如登记机关向登记申请人颁发权利证书就等于确认了登记申请人的权利，从而侵害了自己的利益，故常以登记机关为被告，希望通过阻止其发证行为进而阻却登记申请人的权利得到确认。而对登记申请人和第三人之间的纠纷，通常应该由规划行政管理部门或者土地行政管理部门解决，或者说是因为其行政行为存在问题而导致的，此种情况下，并不具有规划和国土行政职权的登记机关就充当了“池鱼”的角色。在这种情况下，只要登记行为合法，法院一般都会支持登记中心的行为。

2.6.1 规划验收问题

在2010年“宋某诉请撤销颁发房地产证案”中，原告购买了某商品房，后其认为该商品房的开发商擅自将其购买商品房所在栋的部分架空层改建为商品房并出售。按照建筑物报建平面图和建筑物竣工平面图该商品房应为一层，但实际竣工为两层，增加了结构受力面积，影响建筑安全，侵犯了自己的物权。在得到规土委答复开发商未擅自变更设计后，宋某以规土委为被告，以开发商和其认为违建商品房的业主李某为第三人向法院起诉，要求登记机关撤销2005年向李某核发的房地产证。法院认为，涉案商品房2004年就取得了初始房地产证，在此之前相关部门已经对整体房地产项目进行了竣工验收，如果涉案房屋状态的固定和确认对原告主张权利产生影响，该影响的实质效力在其时已经发生。开发商将涉案房屋转移登记给李某，规土委发证行为均不涉及房屋结构状态改变，于原告主张权利没有法律上的利害关系，故而驳回了宋某的起诉。

2.6.2 土地使用权问题

在2011年“赵某、林某诉请撤销某房产初始登记案”中，原告认为某开发商在未取得某小区业主同意的情况下，将小区商业综合服务楼、某小区N区和N1区土地分割出让开发，登记中心为每宗地办理了初始登记，原告申请撤销对于该小区的初始登记。法院最终以原告与初始登记不构成法律上的权利义务关系，其利益没有受到直接影响，因此其不具备行政诉讼主体资格为由驳回起诉。

2.6.3 税费缴纳问题

在2011年“黄某诉请办理转移登记案”中，原告通过申请法院强制执行，要求登记中心将涉案房产转移登记到自己名下，登记中心予以核准，并告知原告涉案房产转移登记的税费尚未缴清，须持完税凭证方可领取房地产证。原告认为，因房地产转让所产生的营业税、个人所得税的纳税义务人为转让方，原告无代他人纳税的义务，更无向任何人追缴的权力，登记中心也无采取强制措施征缴税款的权力，不予发证的行为损害了自己的合法权益。法院认为，根据《广东省城镇房地产权登记条例》的规定，权利人办理房地产权登记应当提交缴纳房地产税的证明。登记中心根据深圳市地税局委托，在办理房地产转移登记过程中代为征收房产转让的有关税费，其在欠缴情况下不予发证符合法律规定。

2.6.4 违法建筑处理问题

在2011年“李某诉请办理转移登记案”中，李某通过拍卖购得某房产，但该房产属于历史遗留违法建筑，尚未得到确权，其所占土地的使用权缺乏合法登记依据，故登记中心拒绝为其颁证，深圳市政府维持了登记中心的决定。

2.6.5 登记基础民事关系问题

在2010年“陈某诉请办理转移登记案”中，原告认为自己购买了某房产，并已实际付款，但一直没有办理登记，现该房产被开发商登记到现登记业主名下，原告请求将该房产过户到自己名下。法院认为在陈某与现登记业主的确权民事纠纷未解决之前，登记中心有权不接受其申请。

在2011年“王某诉请撤销抵押登记案”中，某房产登记在第三人名下，后被法院判决该登记的基础房产买卖合同无效，该房产应归原告所有。由于第三人以该房产进行了抵押登记，原告诉求撤销该抵押登记，法院支持了原告的诉讼请求。

2.6.6 土地行政管理历史问题

在改革开放初期，深圳市政府曾授权蛇口、南油、华侨城三个工业区管委会行使规划国土管理权，1999年10月，市政府收回了上述权力。2003年，市规划国土局与招商局蛇口工业区有限公司达成协议，对协议确定范围内的用地及房地产手续办理方案和程序作出了约定。按照该协议，延长土地使用年限需要招商局蛇口工业区有限公司的同意。在2012年“许某诉请土地延期登记案”中，原告的房产证记载土地使用年限为30年，2011年原告向登记中心申请顺延至70年。登记中心以许某未取得招商局公司的确认函为由退文。许某诉至法院，法院认定登记中心的依据合法，驳回了诉讼请求。

2.6.7 测量查丈问题(变更和更正)

在2012年“易某诉请撤销复函案”中，原告于2001年申请办理私宅初始登记，并取得了房地产证，记载房屋建筑面积236.22平方米，基地面积96.76平方米，依据是深圳市地籍测绘大队作出的查丈报告。2011年12月，原告申请重新测绘，测绘大队依据《深圳市房屋建筑面积测绘技术规范(SZJG/T22-2006)》，得出建筑面积240.53平方米，基地面积101.61平方米。原告遂向登记中心申请更正登记，被告作出复函，认为原告提交材料无法证明原查丈报告或不动产登记簿记载的事项有误，故驳回更正登记申请。法院认为，第二次测绘查丈的计算标准与第一次不同，故第二次测绘结果不能证明初始登记有误，原告要求更正登记事项，应另循法律途径解决。

3 结论

从上述案例可知，深圳市房地产登记行政案件多集中在登记机构审查义务和登记实质要件、形式要件及程序上。目前发布的《不动产登记暂行条例》在《物权法》的基础上进行了更加详细的规定，但仍缺少细致的标准，这就要求国土资源部根据《不动产登记暂行条例》第三十四条的规定，授权会同有关部门制定实施细则时针对登记机关的登记职责给出标准和指引，既保证登记机构的工作效率和秩序，又保障当事人的合法权益，合理引导其行使权利。

特别声明：本网站上刊载的任何信息，仅供您浏览和参考之用，请您对相关信息自行辨别及判断，本网站不承担任何责任；本网站部分内容转自互联网，如您知悉或认为本站刊载的内容存在任何版权问题，请及时联系本站网络服务提供者或进行网上留言，本站将在第一时间核实并采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者联系电话：15652571727。