工商机关在经济纠纷中承担民事责任初探

工商机关在经济纠纷中承担民事责任初探

作者：高安市人民法院 王永东 陈鹏飞

[内容提要]工商机关在经济纠纷中实施违法的行政行为，致使行政相对人造成损失的，肯定要承担行政赔偿责任，但对于该行政相对人的债权人因此而遭受的损失，工商机关应否承担民事责任？本文认为工商机关应当承担责任，并论述其承担民事责任的合理性、合法性，必要性。

工商机关是国家行政机关，负责对经营户的设立、变更、注销登记、经营的监督管理、行政处罚等方面职能，而且在调处经济纠纷，特别是合同纠纷方面也发挥着重要的作用。工商机关像其他行政机关一样，其在执法过程中也有违法行为，如对直接行政相对人造成损害，其应按我国国家赔偿法的规定予以赔偿，由于其错误的行政行为而导致与行政相对人相关的当事人合法权益受损时，谁应担责？毫无疑问，可以追究其工作人员的行政责任、刑事责任。但作为单位的工商行政机关应承担什么责任呢？对这个问题，我国法律、法规及最高人民法院的司法解释均未作具体规定。为此，本文拟对工商机关在经济纠纷中应担民事责任的合理性、合法性、必要性作一粗浅探讨，以促进该方面的立法进程。

一、工商机关违法登记时应负法律责任的法理分析

承担法律责任的法理根据在于行为人基于自己的主观能动性实施了违法行为，其实质根据则是违法行为的社会危害性。工商机关违法进行设立、变更、注销等登记行为，由于这些行为是典型的公法行为，因此，应该追究其行政法律责任、刑事法律责任、国家赔偿法律责任等公法责任。这些责任的追究可由行政许可法等行政法及国家赔偿法、刑法等法律来调整而实现。当然，适用行政法律来调整时主要是基于行政机关及行政相对人之间存在行政管理关系。当事人因行政机关的违法行为而造成损害的，行政机关肯定要赔偿。其法律依据有：我国行政许可法第七十六条规定：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”这里的规定成为行政相对人遭受损害获赔的救济依据，而且应按行政诉讼的程序主张赔偿。诚然，如果与行政相对人相关的主体，由于工商机关错误登记，其也可依据上面的条款规定去追究工商机关的责任，但这仅是行政赔偿，行政赔偿责任并不能充分保护与行政相对人相关主体的权利。笔者认为为了最大限度地维护交易安全，应制定一些追究工商机关民事责任的法律规定。

（一）工商机关违法设立、变更企业登记时应承担民事责任的法理分析

工商部门在设立变更企业登记时，如果违法地“炮制”了一个经营主体，就好像把一个病人推向社会，其如没有履约能力，必然导致债权人权益受损。对于债权人的损失而言，作为负有设立、变更登记职能的工商部门负有责任吗？我们知道，在进行经济往来中，判断一个企业的经济实力的重要根据就是企业法人营业执照所载的注册资金额，企业也以其注册资本作为其债务的最一般的担保。因此注册资金的真实、虚假关系到相关主体的法律责任。目前我国法律及相关司法解释已有关于出资者、验资者、证明者虚假出资、验资、证明而担责的规定。《最高人民法院关于企业被撤销或歇业后民事责任承担问题的批复》第一条第二项规定，开办者应当在该公司实际投入的自有资金与注册资金差额范围内承担民事责任，也就是补足差额部分。对于验资不实方面，最高人民法院先后出台了几次司法解释规定验资单位应承担赔偿责任，例如《最高人民法院关于会计师事务所为企业出具虚假验资证明应如何承担责任问题的批复》第二条规定：会计师事务所与案件的合同当事人虽然没有直接的法律关系，但鉴于其出具虚假验资证明的行为，损害了当事人的合法权益，因此，在民事责任的承担上，应当先由债务人负责清偿，不足部分，再由会计师事务所在其虚假证明金额的范围内承担赔偿责任。对于开办单位为开办企业的注册资金提供担保的，以及保证人对债务人的注册资金提供保证的，最高人民法院在《关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》第六条、《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第二十七条均规定在其承诺范围内承担连带保证责任。从以上规定可知，谁对注册资金的形成产生了瑕疵，谁就应承担相应的民事责任，如果在进行企业登记时，在没有对注册资金提供担保、未依法验资的情况下，工商机关滥设企业，对该企业所负的未有能力偿还的债务，就应由该工商机关在该企业注册资金范围内负赔偿责任。

（二）工商机关违法注销企业登记时应负民事法律责任的法理分析

工商机关对正常经营的企业随意注销，该企业可通过行政诉讼撤销该行为，并可要求其赔偿。若对负债累累的企业在未经清算或依法破产的情况下随意注销，该企业自然不会追究其责任而提起行政诉讼，但对该企业的债权人来说，由于债务人主体的消失而使其找不到索债对象，那么债权人的权益如何保护呢？虽然《行政诉讼法》第六十七条规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”也即可通过行政诉讼来要求行政赔偿，但适用的主要对象仍是行政相对人。而且《国家赔偿法》并未对侵害债权人的此类行为作出明确的赔偿规定。由于债权金额的确定依赖于民事程序的审理，工商机关违法注销企业的行为，致使债务人的民事主体资格丧失，其应承担替代责任，即承担相应赔偿的民事责任。其实，我国《民法通则》第一百零六条第二款对此也有所规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产、侵害他人财产、人身的、应当承担民事责任”。故笔者认为：立法机关应在债权法中规定，工商机关违法注销企业，造成该企业的债权人财产损失的，应在该企业应有财产范围内向债权人承担民事赔偿责任。

二、依照民事诉讼程序追究工商机关责任的必要性

首先鉴于工商机关在市场经济中特有的地位，它可以驾驭一个企业的设立、变更及注销，也即决定合同当事方主体的存在，是维护交易安全的一道重要防线，其负有重要的监管责任，对维护社会主义市场秩序起着重要的作用。因此对其违法设立、变更企业、注销企业行为责任的追究，不仅仅通过行政诉讼进行，而且在致使行政相对人的债权人的权益受侵犯时，应通过民事诉讼解决。再者，对债权金额的确认，其他责任主体（如验资单位、出资者）应否担责、担多大责任的确定均是民事诉讼调整范围。最后，工商行政机关到底应否担责，往往是在民事诉讼中经审理查明才得知的。此时，可追加其为被告或第三人，将其视为民事诉讼的延续，不需另行提起行政诉讼。这样做既可节约司法资源，也可使得债权人的权益及时得到保护，从而提高司法效率。

综上，笔者认为，在经济纠纷中，为确保工商机关行政相对人的债权人的合法权益，应尽快在民法典中规定通过民事诉讼程序追究工商机关违法设立、变更、注销企业登记的民事赔偿责任，只有这样，才能真正维护交易安全，推进社会主义市场经济健康发展。

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