丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案

左氏评析《丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案》

案例来源：《最高人民法院公报》2003年第1期

一、问题：原告经营工业盐的主体资格。

被告主张原告无经营工业盐的主体资格，但遗憾的是——未出示任何证据，实属无稽之谈。原告的营业执照所载明的经营范围则可以清晰、明确的证实原告具有经营工业盐的主体资格。

二、问题：扣押而不处理？

行政法学业界有云：复议不停止执行、诉讼不停止执行。

纵观本案：扣押的时间为2001年5月21日，复议决定的时间为2001年8月21日，一审的判决时间为2001年12月29日，终审的判决时间为2002年5月24日。从扣押开始至终审判决，在长达一年有余的时间里，盐务局始终“心慈手软”，未能“痛下杀手”——将其认定的违法经营者（本案原告）——绳之以法。请问：行政效率何在？是否已经构成程序（时限）——违法？遗憾的是，这些对相对人不利而在理论上对国家有利（假如是依法行政的话）的问题都是——无人过问的。在行政主体无需因自身过错对“马拉松”式的执法过程、诉讼过程而付出相应代价的情况下，何乐而不为呢？国家就仿佛是一个——“傻子”，它的代理人（公务员）不论怎样“欺负”它，它都——不言不语。

在理论上，盐务局对丰祥公司的所谓的违法行为进行最终处理是没有障碍的。为何按兵不动？难道盐务局——自觉理亏？没有勇气将执法进行到底？那为什么还会将诉讼进行到底呢？显然这一假设不合逻辑，但又在情理之中。

盐务局对自身行为的合法性应该有比较清醒的认识。显然，已经势成骑虎，左右为难。在主动认错与被动道歉之间选择了后者。这是人的一种普遍心态。出于狭隘的“面子”和“自尊”，法院判我输——可以，但要我主动认输——不可以。

另一个现实的考虑是诉讼成本。诉讼成本，理应由诉讼主体承担，特别应由败诉者终极承担。但胜诉者的时间、精力等等“看不见、难测量”的成本终究还要自己承担。这是诉讼机制的问题，诉讼中的“隐性成本”必须通过规则尽可能显露，尽可能量化，必须加之于败诉者（混合过错，则按比例分担）。毕竟：任何人不得从自己的过错中受益。

行政主体一方败诉，成本的承担者显然是国家。国家——招谁、惹谁了？“傻子”国家是不会——干坏事的。干坏事的一定是——“聪明的”公务员。而公务员却可以——溜之大吉，由国家去做——替罪羔羊。这又是诉讼机制之过。必须“揭开国家的面纱”，将违法行政的责任追究到底：在每一起行政主体败诉的案件中，都要追究具体公务员的违法责任。

当然，诉讼成本的承担这一附属问题，也必将合并解决。到那时，面子问题可能就不突出了，“硬扛”（死不认错，除非败诉）而企图将对方拖垮（很多情况下，相对人只能无奈的选择望而却步）的现象也会减少。

三、教训：“无知”的代价。

一审原告走入歧途，使简单问题复杂化。

关于《上海市盐业管理若干规定》的生效时间与适用问题。原告签订购盐合同行为在先，履行购盐合同行为在后。其履行行为已经“延伸”至《上海市盐业管理若干规定》生效之后。如果仅从生效时间来判断，《上海市盐业管理若干规定》无疑可以适用于本案。但判断一个规则是否应予适用，仅有时间要件是远远不够的，该规则的内容还必须要与案件相匹配。本案中，原告在一审中，不恰当的将“攻击点”定位于——《上海市盐业管理若干规定》尚未生效，否定据此规定做出的扣押行为的效力，实属“乱放枪”。

一审法官针对一审原告的主张，给予了清晰、有力的回应，并无不当。原告错误的主张，导致失败的下场，真是——自讨没趣儿。很可能是原告自作主张或者蹩脚委托代理人惹的祸。

在行政诉讼中，原告的主张——至关重要。虽然行政诉讼是审查被告行为的合法性，但法院不会自动审查，不会主动审查，不会全面审查。法院的审查重点在于原告的主张。原告不仅是申冤者，更应该是违法行政行为的发现者。否则，在庭审过程中全由被告自话自说、自圆其说，原告将处于十分不利的境地。原告当然不必然是行政法专家，但可以借助于外部力量，借助专家的智识为己所用。这样才能在诉讼中与被告处于势均力敌的地位，才有可能战而胜之。

四、深究：法官的角色。

法官是诉讼当事人之间较量的胜负的确认者，还是真理的发现者和宣布者？一场争议的结果，由谁来决定？是争议当事人，还是局外人（即中立裁判者）？在体育比赛中，答案非常清楚，比赛的结果由比赛参加人来决定，而不可能也不应该由裁判员来决定（黑哨除外）。那么诉讼呢？诉讼与比赛有本质差异吗？法官与裁判员有本质差异吗？分别假设如下：1、同质。法官仅仅是诉讼当事人之间竞争的秩序维护者和胜负的确认者。只要在既有的规则之下展开竞争，法官不关心谁胜谁负，只要当事人不“犯规”，法官就好像“隐身”一样。在法庭上表现得更好的一方——当然获胜。而不考虑失败者是否发挥失常，是否真的拥有更强大的实力，是否真理在手。这听起来好像有点儿难以接受。2、质差。二者根本不可相提并论。法官是真理的发现者，是是非曲直的探究者，是终极正义的捍卫者。这听起来倒是蛮顺耳的。但悖论出现了：既然如此，当事人是否懂法并不重要，因为法官懂法；当事人是否精心搜集证据并不重要，因为法官会精心搜集证据；当事人是否能言善辩并不重要，因为法官自己就能言善辩。说到底，法庭上双方当事人的较量——是多余的，因为难免当事人会有主观倾向，会有能力差异，甚至会有意扭曲事实和法理，其竞争的结果很可能偏离终极的公正。庭审干脆——取消算了，直接把争议的内容告诉法官，之后的取证、举证、质证、辩论、最后陈述等诸环节统统交由法官一人去解决就可以了。法官就是正义的化身，就是上帝的代言人，凡人之间的争吵实在是多余的。恰如，一场足球比赛，真刀实枪的较量就没有必要了，双方的实力决定比赛的结果，完全可以交由足球评论专家通过分析论证——取而代之。这听起来好像也有点儿难以接受。

对于法官的准确定位，也许我们走进了两难。但愿正确的答案不是二者的中和。

五、上诉的问题。

二审，原告“学乖了”，一定是请来了高人，彻底调整了“攻击方向”。

上诉人发现：《上海市盐业管理若干规定》与《盐业管理条例》相抵触。但这一问题无论成立与否都与本案无关。

上诉人主张：上诉人不是盐业违法案件当事人，不能适用《盐业行政执法办法》的有关规定。这一表述明显不当。“上诉人是不是盐业违法案件当事人”不是原因，而是结论，不是出发点，而是归宿。不能倒因为果。

上诉人的唯一亮点在于，发现了被告不具有查处工业盐违法案件的职权。这才是致命的一击。

被告所出示的《盐业管理条例》和《盐业行政执法办法》的有关条款均为笼统授权，不能直接证明被告享有查处工业盐违法案件的职权。

六、规章的授权问题。

1、规章能不能授予行政权？这完全取决于一国之内的最高决策者。恰如我国的《立法法》就公然将行政法规和行政规章“忝列其中”，不禁使人疑问：它们到底是行政行为，还是立法行为？通行的观点：制定规章本身就是行政行为，是行政权的行使表现。倒要请问：行政权能够产生行政权吗？行政权能够自我授权吗？2、授予谁行政权？学界有“法律、法规授权的组织”一说，授权的对象是——非行政机关。规章授权会不会是“照方抓药”呢？但是在本案中，假如存在规章授权的话，授权的对象却是行政机关。看来，此授权非彼授权。也许有人认为，上级行政机关对下级行政机关进行授权——根本就不成其为问题，根本就是行政权——题内应有之义？

相关的问题：谁有权设立行政主体？答案也应该是：这完全取决于一国之内的最高决策者。君不见，国务院的直属机构就是由总理大人在无需全国人大的意志参与的情况下——自主设置的。堂堂的中央高衙尚且如此，更不要说地方机关了。

行政主体设置法定、行政职权授予法定，这已经是最基本的法治国家的标准了。这里的法仅指——国家最高代议机关制定的规则。这两项内容必须成为法律保留事项。

七、盐务局的职权范围。

显然，与《上海市盐业管理若干规定》有无溯及力——无关。至为重要的是，《上海市盐业管理若干规定》的第四条的内容清清楚楚、明明白白，所有第一次看到该条内容的正常理智之人，都可以清晰的理解其含义。正如本案终审法官所理解：1、上海市盐业主管部门是市商委，而非盐务局。2、盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无对上海市工业盐的经营、运输进行查处的职权，不具有做出封存、扣押违法经营工业盐行政强制措施的执法主体资格。但是，令人莫名惊诧的是：一看便知的规则的内容，难道“每天每”执行这一规则的执法主体还能理解错误吗？还能执行错误吗？如果真的是出现了“如此低级”的理解错误并执行错误，犯这样错误的人还应该继续具有执行这一规则的主体资格吗？

盐务局无权限（事务管辖权），显而易见。更可笑的还在后面：无视执法前提的存在与否，随意执法。《盐业行政执法办法》第二十四条又一次清清楚楚、明明白白的规定：“在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。”结合本案：1、假如丰祥公司违法，应属资格违法。关键的证据应该是能够证明经营行为存在的事实。货物运单比货物本身更具有证明力。假如货物应经脱手，即使违法经营者并不实际控制货物，但相关单据依旧可以“再现”经营活动的全貌。因此，300吨工业盐本身，并非本案关键证据。2、盐务局没有证明、也不可能证明原告有隐匿、销毁证据可能的情况。在执法前提不存在的情况下执法，其“水平”可见一斑。

盐务局搬起石头砸自己的脚。《上海市盐业管理若干规定》第十四条第一、二款的规定（内容从略），其意图在于规范：食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐的专营问题，而本案中，原告恰恰经营的是工业用盐，不在上述专营之列，与专营无关。

八、盐务局适用法律不当。

1、依据《上海市盐业管理若干规定》，其不具有执法主体资格。此一条，足以定案，足以致盐务局的行为于死命。原告恰恰可以“以子之矛，攻子之盾”，积极面对这一规定、运用这一规定，而不应消极回避，认为该规定尚未生效，不适用于本案。2、依据《盐业行政执法办法》，执法前提不存在。所有这些，都是原告（可能更精确的表述应为：其委托代理人）在上诉的时候——发现的。可见，熟悉（理解和运用）相关法律的内容是何等的重要。3、依据《上海市盐业管理若干规定》，恰恰工业用盐无需专营，盐务局分明就是“张冠李戴”。

九、祸根：肆意的解释。

根据国家轻工业局盐业管理办公室中盐政（2000）109号《关于对上海市盐务管理局＜关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示＞函复函》：市盐业公司统一经营包括工业盐在内的盐业产品，其他单位和个人不得从事统一经营盐产品的采购和经销。这是一道“封杀令”。将盐业专营制度的范围扩大到所有盐业产品。而国家关于盐业专营制度的范围是有明确界定的，《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨。”无疑，国家轻工业局盐业管理办公室在擅自进行扩大解释：1、不是法定的解释主体。2、违背条例规定的原本含义。此解释当属无效。然而，上海市盐务局恰恰是以此解释作为“尚方宝剑”，肆意屠戮。有恃者无恐，有“后台老板”撑腰，盐务局才敢——如此嚣张。国家轻工业局盐业管理办公室的不负责、不恰当的解释，在事实上起到了“助纣为虐”的效果。在请示解释与答复解释二者之间，双方均未尽到应有的谨慎注意义务：盐务局不求甚解、依赖迷信，中盐办草率行事、不负责任。他们彼此之间倒是“一团和气”，可却苦了广大相对人。而且，《复函》并未对外公布，盐务局使用“暗器伤人”，有悖“法不公布不生效”之公理。

上海市第二中级法院挺身而出，审时度势，对作为行政行为依据的《复函》（其性质就是抽象行政行为）的非法性做出了明确判断，在事实上打破了“抽象行政行为排除司法审查”的神话。请允许我向上海市第二中级法院审理此案的法官致以崇高的敬意！

十、“题外话”：赔偿问题。

在对300吨盐进行长达一年之久的扣押过程中，原告的经济损失是必然的、直接的。且这种损失是被告所能够清楚预见的。是不是简单的解除扣押就算完事了呢？原告真是“宽宏大量”、“替别人着想”，“不好意思”提出经济赔偿。盐务局能解除扣押已经是——天恩了。怎么能得寸进尺，提出无理要求呢？既然原告不提出诉请，法官也不能主动“送法上门”。

综上：

如果说盐务局“政策水平低”，那么其上级主管机关——市商委总该“技高一筹”吧，没承想——一路货色。

这就是中国第一大经济发达城市（还不是其下属的区、县）在二十一世纪之初的行政执法水平。不知这样的城市将如何跻身于国际大都会之列？

感谢《公报》所传递的信息，感谢《公报》让国人可以更好的看清这现实世界。

上海市盐务局、上海市商委连同国家轻工业局盐业管理办公室——臭名满天下。

在电影《天下无贼》中有一句经典台词，大意如下：我就看不上你们这种打劫，一点儿技术含量都没有。我倒不是希望我国的行政机关的违法水平不断提高，日益精进，而实在是想表达：如此低级、简单的违法现象之所以层出不穷，应该不是执法的公务员“弱智”所致，恐怕是“气候和土壤”出了问题。

可能，很少有人能够闻到臭味儿。

2007.4.22.于幸福艺居寓所

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